I SA/Gd 686/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Claudia Kozłowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. [...] w przedmiocie umorzenia zaległości za pobyt w izbie wytrzeźwień oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO"), działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1659), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.- dalej jako "kpa"), art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm. - dalej jako "Ordynacja podatkowa" lub "O.p."), art. 60 ust. 7, art. 64 ust. 1 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1870 – dalej jako "u.f.p.") po rozpatrzeniu odwołania J.M. - dalej jako "Skarżący" od decyzji Dyrektora Ośrodka Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent"), z dnia 29 listopada 2016 r. odmawiającej umorzenia zadłużenia w wysokości 255,48 zł za pobyt w izbie wytrzeźwień, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Skarżący przebywał w dniu 14 maja 2016 r. w Ośrodku Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (dalej jako "SORPA"), z tytułu czego został obciążony kosztami w wysokości 299,98 zł. W związku z nieuregulowaniem powyższej opłaty, wystawiono tytuł wykonawczy nr [...]. W dniu 27 września 2016 r. Skarżący dokonał wpłaty części opłaty, a do uregulowania pozostała kwota 255,48 zł. Pismem z dnia 7 listopada 2016 r. Skarżący złożył do Prezydenta wniosek o zwolnienie z zaległości, wskazując w treści wniosku na trudną sytuację finansową, na dowód czego przedłożył w terminie późniejszym dokumentację wskazującą na wysokość dochodów oraz ponoszonych wydatków. Dyrektor SORPA, działając z upoważnienia Prezydenta, decyzją z dnia 29 listopada 2016 r. nie przychylił się do wniosku o umorzenie zadłużenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że sytuacja finansowa, społeczna i rodzinna Skarżącego oraz zaspokojenie podstawowych warunków bytowych nie wskazuje na zaistnienie przesłanek "ważnego interesu" zobowiązanego, będącego podstawą umorzenia zaległości zgodnie z art. 67a O.p. Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie. W uzasadnieniu Skarżący przywołał okoliczności mające jego zdaniem miejsce w trakcie pobytu w SORPA, tj. bicie przez funkcjonariuszy oraz stosowanie innych rodzajów przemocy. Decyzją z dnia 4 stycznia 2017 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że należności z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień stanowią dochód budżetów jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 42² ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.). W myśl art. 60 pkt 7 u.f.p. należy je traktować jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Art. 64 ust. 1 u.f.p. stanowi, że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Wynika z tego, że niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Przepisy ustawy nie zawierają przesłanek, które warunkują dopuszczalność stosowania ulg w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, lecz zawierają w art. 67 ustawy odesłanie, zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych przepisami ustawy stosuje się przepisy kpa i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Wskazując na treść art. 67a § 1 pkt 2 i 3 oraz § 2 O.p., SKO stwierdziło, że umorzenie należności w przedmiotowej spłacie następuje w granicach uznania administracyjnego. Uznanie takie nie może jednak być dowolne, winno być w sposób logiczny i przekonujący uzasadnione. Ocena zaistnienia przesłanek umorzenia zaległości podatkowej może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego oraz dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Zdaniem organu odwoławczego, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że środki jakimi dysponuje Skarżący nie mogą uzasadniać umorzenia zaległej opłaty. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję SKO. W ocenie Skarżącego przedmiotowa decyzja jest dla niego krzywdząca, bowiem nie jest w stanie zapłacić należności z niej wynikającej. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z dnia 4 stycznia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z dnia 29 listopada 2016 r., a spór koncentruje się wokół rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie odmówił umorzenia należności z tytułu pobytu Skarżącego w izbie wytrzeźwień. Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień ma charakter opłaty administracyjnej i jest świadczeniem wynikającym ze stosunku publicznoprawnego. W myśl art. 60 pkt 7 u.f.p. opłata ta jako dochód pobierany przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, jest środkiem publicznym stanowiącym niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym. Mocą ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1563), z dniem 1 stycznia 2014 r. do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dodano m. in. art. 42² ust. 12, w myśl którego roszczenie o uiszczenie opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce Policji przedawnia się z upływem 3 lat od dnia, w którym upłynął termin płatności. Ponieważ przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., ma zatem zastosowanie do opłaty za pobyt Skarżącego w izbie wytrzeźwień, bowiem z akt sprawy wynika, że Skarżący w Ośrodku Rozwiązywania Problemów Alkoholowych przebywał w dniu 14 maja 2016 r. – co jest okolicznością bezsporną. Zgodnie z art. 60 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. W myśl art. 64 ust. 1 u.f.p., właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 55 u.f.p. niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają przesłanek, które warunkują dopuszczalność stosowania ulg w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, lecz zawierają odesłanie zawarte w art. 67 u.f.p., iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 67a § 1 O.p., organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b (dotyczy podatnika prowadzącego działalność gospodarczą), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Decyzja organu ma charakter uznaniowy, lecz musi uwzględniać przesłanki zawarte w art. 67a § 1 O.p. Organ administracyjny przy wydawaniu decyzji w zakresie zastosowania ulg dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym winien rozważyć, czy za zastosowaniem ulgi w postaci umorzenia przedmiotowych należności przemawia ważny interes strony lub interes publiczny. Powyższe przesłanki stanowią katalog zamknięty, dlatego też organ administracyjny rozpoznający sprawę winien rozpoznać wniosek o umorzenie po wnikliwym ich zbadaniu. W przytoczonej regulacji art. 67a § 1 pkt 3 O.p. przewidziane zostały dwie przesłanki, przy zaistnieniu których organ podatkowy może w drodze decyzji zastosować ulgę podatkową – "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny". Użyty spójnik "lub" wskazuje przy tym na to, że wystarczy spełnienie tylko jednej z nich. Instytucja umorzenia zaległości podatkowej (w tym przypadku należności z tytułu opłat) ma charakter uznaniowy w sensie dopuszczalności wyboru konsekwencji prawnych sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej. Stąd też w przypadku stwierdzenia, że w sprawie występuje którakolwiek z przesłanek określonych w art. 67a § 1 O.p. (ważny interes podatnika lub interes publiczny albo obie przesłanki łącznie) - organ w sposób uznaniowy podejmuje decyzję o wyborze alternatywy - czy przyznać podatnikowi ulgę w spłacie zobowiązań podatkowych, czy też nie. Treść przywołanego przepisu wyznacza zatem niejako dwie fazy postępowania. W pierwszej, organ obowiązany jest dokonać ustalenia czy zachodzi przynajmniej jedna z wymienionych przesłanek zastosowania ulgi, co wymaga zgromadzenia niezbędnego dla tych ustaleń materiału dowodowego oraz przeprowadzenia jego właściwej oceny. W przypadku natomiast uznania, że spełniona została jedna bądź obie z tych przesłanek, postępowanie wkracza w kolejną fazę, w której organ dokonuje wyboru opcji decyzyjnej: zastosuje ulgę albo odmówi jej udzielenia. Art. 67a § 1 O.p. nie określa przy tym kryteriów wyboru rozwiązania decyzyjnego w przypadku ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek umorzenia zaległości podatkowej. Użyte w tym przepisie określenie "może" oznacza, że to organ samodzielnie dokonuje wyboru alternatywnego rozwiązania, co nie świadczy jednak, że dysponuje w tym zakresie całkowitą dowolnością. Stwierdzenie przez organ braku przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w zastosowaniu ulgi podatkowej powoduje, że nie będzie on dysponował wyborem rozstrzygnięcia, a decyzja będzie miała charakter związany (wyrok NSA z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 493/05, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Brak przesłanek oznacza wobec tego konieczność wydania decyzji o odmowie zastosowania ulgi. W judykaturze w zasadzie jednolicie uznaje się, że sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt II FSK 1821/13; z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 660/07; z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 671/11, z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1496/10, dostępne w CBOSA). Z drugiej strony zauważa się, że przyznanie organowi dyskrecjonalnych uprawnień nie oznacza zupełnej dowolności w podejmowaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że organy, prawidłowo zrozumiały i wyłożyły treść art. 67a § 1 pkt 3 O.p. Przeprowadzone postępowanie, zgromadzony materiał dowodowy oraz jego ocena doprowadziły organy do przekonania, że w sprawie nie mamy do czynienia ani z ważnym interesem strony, ani z interesem publicznym. W konsekwencji, skoro brak było ustawowo określonych przesłanek, prawidłowo odmówiono Skarżącemu umorzenia należności. W takiej sytuacji bowiem organ nie dysponuje wyborem rozstrzygnięcia, a decyzja ma charakter związany. W treści art. 67 § 1 O.p. ustawodawca posłużył się zwrotami nieostrymi "ważny interes strony" oraz "interes publiczny" pozostawiając organom dookreślenie ich treści w toku konkretnego postępowania prowadzonego w indywidualnej sprawie. Zdaniem Sądu organ prawidłowo, nie przekraczając ustawowo zakreślonych ram, ustalił brak takich przesłanek w tej sprawie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim dokonać wykładni pojęcia "ważny interes dłużnika" oraz "interes publiczny", o których mowa w treści powoływanego przepisu. Wskazać trzeba, że są to pojęcie nieostre, jednakże stanowiące już wielokrotnie przedmiot rozważań sądów administracyjnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych o istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny (wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2119/12, CBOSA) Na pojęcie "interesu publicznego" składa się natomiast zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnieść do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku jego znaczenie może uwzględniać różne aspekty wskazanej wyżej wartości (wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1964/05, CBOSA). Jakkolwiek decyzje administracyjne dotyczące przedmiotowego umarzania należności pieniężnych, tak jak powoływał organ, mają charakter uznaniowy, to jednak pamiętać też należy, że decyzje wydane w tym trybie nie mogą być zupełnie dowolne. Zwłaszcza negatywne rozstrzygniecie dotyczące umorzenia należności pieniężnej powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów i co do prawa, ale także co do wyjaśniania motywów podjętej decyzji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygniecie jest ich logiczną konsekwencją. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem bezsprzecznie, że po odliczeniu kosztów związanych z utrzymaniem (320,70 zł), na egzystencję Skarżącego pozostaje kwota 1181,30 zł. Zestawienie tych środków z wysokością jednorazowej opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień (255,48 zł) oznacza, że środki jakimi dysponować będzie Skarżący na egzystencję wynosić będą 925,82 zł. Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące trybu oraz istotnych elementów oceny rozpoznawania wniosku o umorzenie należności publicznych, stwierdzić należy, iż orzekający w sprawie organ administracyjny sprostał powyższym wymaganiom. Trafnie organ zauważył, że zakres uznania administracyjnego nie jest uprawnieniem nieograniczonym. W przeciwnym bowiem wypadku mogłoby to oznaczać dowolność organu przy rozstrzyganiu spraw dotyczących udzielanie ulg. Przede wszystkim nie jest oparte o kryterium uznania ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 67a § 1 pkt 3. Raz jeszcze zaakcentować trzeba, że ulga stanowi nadzwyczajny środek prawny. Umorzenie należności oznacza całkowitą rezygnację wierzyciela z wierzytelności publicznoprawnej. Podsumowując, w ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego lub procesowego w sposób opisany w art. 145 § 1 p.p.s.a. Organy podatkowe przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami procedury, zgromadziły i w sposób wyczerpujący oceniły cały zebrany materiał dowodowy dochodząc do uzasadnionego przekonania, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka ważnego interesu z art. 67a § 1 pkt 3 O.p. Odmowa zastosowania ulgi znalazła wyraz w uzasadnieniu decyzji Należy podkreślić, że organy poddały ocenie aktualną sytuację osobistą, zdrowotną i finansową Skarżącego, uznając, że jest on w stanie udźwignąć pozostałą część należności. W przypadku zmiany sytuacji życiowej Skarżącego może on wystąpić o udzielenie ulgi np. w postaci rozłożenia należności na raty lub odroczenia spłaty, o czym organ pierwszej instancji poinformował Skarżącego. Podnoszone na różnych etapach niniejszego postępowania zarzuty dotyczące stosowania przemocy i środków przymusu wobec Skarżącego przez funkcjonariuszy Policji mogą stanowić dla Skarżącego dolegliwość, jednakże nie wpływają na przyznanie ulgi w przedmiocie umorzenia zadłużenia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.