I SA/Gd 719/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 14 kwietnia 2020 r. P. K. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. wnioskodawca został wezwany do poprawienia wniosku. Decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Zdaniem organu, brak jest podstaw do zwolnienia z obowiązku opłacania należności składkowych z uwagi na błędy we wniosku. Pismem z dnia 3 czerwca 2020r. wezwano wnioskodawcę do poprawienia wniosku. Wobec nieusunięcia błędów wniosku nie ma możliwości rozstrzygnięcia o umorzeniu składek z okres od marca 2020r. do maja 2020r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. K. przeciwko decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych sformułował następujące zarzuty: 1.naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321, dalej "u.s.u.s."), poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji oraz odpowiedniego jej uzasadnienia faktycznego, nie pozwalających na odkodowanie motywów organu rentowego jakimi kierował się przy konstruowaniu treści decyzji, 2.naruszenie art. 31 zo ust 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), dalej "ustawa o COVID", poprzez odmowę zwolnienia skarżącego z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020 do maja 2020r. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jako naruszającej w sposób istotny przytoczone przepisy k.p.a. oraz ustawy o COVID i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem, stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo. Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID stanowił, iż za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zatem warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno, w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Dodać należy, że poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Należało o tym wspomnieć, ponieważ o uchyleniu zaskarżonej decyzji przesądziły stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne. W niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że nie ma podstaw do zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należności składkowych. Pismem z dnia 3 czerwca 2020r. poinformowano wnioskodawcę o nieprawidłowościach we wniosku, wyznaczając siedmiodniowy termin do poprawienia go. Wobec nieusunięcia błędów we wniosku, zdaniem organu, brak jest możliwości rozstrzygnięcia o umorzeniu składek z okres od marca 2020r. do maja 2020r. W ocenie Sądu, zasadne są zarzuty skargi w zakresie wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Rację ma skarżący wskazując, że uzasadnienie prawne i faktyczne wydanej decyzji zawiera się w jednym zdaniu. Sedno uzasadnienia stanowi jedno zdanie: płatnik prowadzący działalność z osobami ubezpieczonymi nie ma osób ubezpieczonych z innych kodów niż prowadzenie działalności. Nie można bowiem traktować jako wystarczającego uzasadnienia przytoczenia literalnej treści art. 31 zo ust 2 i ust 4 ustawy o COVID. Organ stwierdził, że skarżący nie zareagował na wezwanie z dnia 3 czerwca 2020 r. Tymczasem w skardze P. K. podnosi, że w piśmie z dnia 19 czerwca 2020r. wyjaśnił, że jako partner spółki osobowej niemającej osobowości prawnej opłaca składki za osoby zatrudnione. W aktach sprawy brak jest odpowiedzi na wezwanie, co uniemożliwia ocenę twierdzenia organu, że skarżący istotnie nie zareagował na wezwanie. Jak już wskazano, obowiązkiem organu było prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdza zatem, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wyrażonych w art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala zatem na przyjęcie, że w toku prowadzonego postępowania organ podjął wystarczające czynności, celem zbadania i oceny okoliczności podniesionych przez stronę. Organ przedwcześnie przesądził o odmowie przyznania zwolnienia we wnioskowanym przez skarżącego zakresie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w opisanym powyżej postępowaniu organu dostrzegł więc istotne naruszenie norm postępowania, przewidzianych w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględniając powyższe Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, iż wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok WSA w Kielcach z 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII 665/20; dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło również do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wskazać bowiem należy, że w następstwie złożenia przez skarżącego wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się wyrażoną w art. 9 k.p.a. organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Należy dodać, że art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. Mając świadomość obciążenia organu ogromną ilością spraw do załatwienia i zważywszy na pandemię odbijającą się negatywnie na możliwości sprawnego działania, Sąd stwierdził naruszenie tego przepisu w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio wpłynął na pozbawienie skarżącego prawa, które niewątpliwie uzyskałby on w sytuacji, gdyby organ stosował się do dyrektyw płynących z art. 9 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy organ nie podjął dostatecznych działań, aby poinformować skarżącego o rodzaju stwierdzonego błędu we wniosku. Skoro skarżący wskazywał na okoliczność ustosunkowania się do wezwania organu, to rzeczą organu było odniesienie się do stanowiska skarżącego, a czego w niniejszej sprawie zabrakło. W konsekwencji ostatecznie doszło do negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego. W ocenie Sądu, w sprawie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 obowiązującego od 18 kwietnia 2020 r., w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Jak wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS (www.zus.pl), ZUS od dnia 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach ZUS, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ powinien był realizować w sprawie, od dnia 4 maja 2020 r., uregulowaną w przywołanym wyżej art. 10 k.p.a., zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, w sprawie doszło także do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie w z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, publ. j.w.). Z akt badanej sprawy nie wynika bowiem, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. Uznać zatem trzeba, że naruszenie art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień, przedwczesne na obecnym etapie jest rozpatrywanie zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że w prowadzonym postępowaniu organ dopuścił się znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać skarżącego. Skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, który prowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania. Konkludując, ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję, zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, rozważając, czy na podstawie materiału dowodowego zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia we wnioskowanym przez skarżącego zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.