I SA/Gd 824/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 26 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych na remont i dostosowanie klatki schodowej dla potrzeb osoby niepełnosprawnej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 2 ustawy z dnia 22 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i 3 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M.M. od decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie [...] z dnia 31 marca 2020 r., którą odmówiono stronie dofinansowania na likwidację barier architektonicznych na remont i dostosowanie klatki schodowej dla potrzeb osoby niepełnosprawnej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 14 lutego 2020 r. M.M. (dalej: strona, skarżący) zwrócił się o przyznanie dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych na remont i dostosowanie schodów, poręczy, barierki oraz płytek antypoślizgowych klatki schodowej dla potrzeb osoby niepełnosprawnej. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 31 marca 2020r. poinformował stronę o negatywnym rozpatrzeniu prośby. W podstawie prawnej wskazano, że zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t. j. Dz.U. z 2015 r., poz. 926 z późn. zm.) jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się o dofinansowanie: na likwidację barier architektonicznych - osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują. Odmowę uzasadniono wskazując, że w związku z wizja lokalną obiektu (klatki schodowej) stwierdzono, że prace polegające na przystosowaniu nawierzchni schodów są w trakcie prac wykończeniowych, tymczasem przedmiotem dofinansowania mogą być jedynie istniejące bariery architektoniczne, o czym nie ma mowy w niniejszej sprawie. Przepisy ww. rozporządzenia nie przewidują możliwości udzielenia pomocy finansowej ze środków PFRON na dostosowanie schodów przy budynku nowobudowanego lub będącego w trakcie prac wykończeniowych. Środki PFRON nie mogą służyć modernizacji infrastruktury mieszkaniowej osoby niepełnosprawnej a likwidacji istniejących barier. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania strony, nie znalazło podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że bariera oznacza naturalną przeszkodę, która utrudnia lub uniemożliwia przemieszczanie się oraz rzecz, która utrudnia powstanie jakiegoś zjawiska lub sytuacji. Jakkolwiek strona ma niewątpliwie trudności w poruszaniu się, niemniej jednak nie kwestionuje, że zgłoszone bariery został zlikwidowane. Wnioskowana pomoc nie polega na refinansowaniu wydatkowanych środków, do czego sprowadzał się wniosek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesionej na powyższą decyzję, skarżący zarzucił, że sprawa nie została wnikliwie wyjaśniona przez organ odwoławczy. Wskazał, że sporządzony został projekt klatki schodowej umożliwiającej łatwiejsze wchodzenie skarżącemu do budynku. Stare schody były strome, bez barierek, niebezpieczne dla skarżącego. Część prac została wykonana we własnym zakresie tj. wylanie schodów betonowych i projekt. Jednak przebudowa jest kosztowna, dlatego skarżący zwrócił się do PFRON o zwrot kosztów na płytki antypoślizgowe i barierki. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie Sąd uznaje za pożądane odniesienie się do formy prawnej rozstrzygnięcia wydawanego w związku z szeroko pojętym dofinansowaniem ze środków PFRON. Procedura uzyskania dofinansowania ze środków PFRON została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej, które jednak wprost nie stanowi o wydawaniu decyzji w zakresie wniosków beneficjentów tej pomocy. W tym przedmiocie w orzecznictwie zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy. Część składów orzekających przyjmuje, że czynności podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego związanych z rozpatrywaniem wniosków o dofinansowanie ze środków PFRON określonych zadań nie można zaliczyć do prawnych form działania organu administracji publicznej, wskazując, że dla odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej oraz podkreślając, że przyznanie dofinansowania następuje zasadniczo w formie umowy, czyli co najmniej dwustronnej czynności prawnej, o charakterze cywilnoprawnym. Prezentowane jest jednak również stanowisko odmienne, zgodnie z którym akt organu administracji publicznej wydany w przedmiocie dofinansowania osób niepełnosprawnych jest sprawą z zakresu administracji publicznej i pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. stanowi decyzję administracyjną, pod warunkiem, że zawiera minimum elementów niezbędnych do takiego zakwalifikowania, a mianowicie: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego określony akt, wskazanie adresata tegoż aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Takie stanowisko zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1090/09, 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 836/18, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 376/18 (zob. także uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, CBOSA). Sąd orzekający w tym składzie podziela drugi z przytoczonych poglądów, a mianowicie, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). W związku z powyższym SKO prawidłowo przyjęło, iż pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia 31 marca 2020 r., znak: [...], przybrało formę decyzji administracyjnej, ponieważ zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, aby tak je zakwalifikować. W konsekwencji więc SKO zasadnie przystąpiło do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego. Przechodząc do meritum sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić należy, zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 426), rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwianie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym i jest ona realizowana m.in. przez likwidację barier, w szczególności architektonicznych, urbanistycznych, transportowych, technicznych, w komunikowaniu się i dostępie do informacji. Jednocześnie stosownie do art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d) i ust. 2 pkt 1 tej ustawy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych stanowi zadanie powiatu realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie. Szczegółowe warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie określa natomiast rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t. jedn., Dz. U. z 2015 r. poz. 926). W myśl § 2 pkt 4 rozporządzenia, ze środków Funduszu mogą być finansowane w części lub całości następujące rodzaje zadań: likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Ponadto w myśl § 6 pkt 1 tego rozporządzenia osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują mogą ubiegać się o dofinansowanie ze środków Funduszu likwidacji barier architektonicznych, jeżeli umożliwi to lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący jest osobą niepełnosprawną m.in. z ograniczeniami ruchu. Powyższe rozpoznanie zostało zawarte m.in. w zaświadczeniu z dnia 11 lutego 2020r. wystawionym przez lekarza specjalistę – neurologa, w którym również zawarto informację, że w celu ułatwienia samodzielności wskazana jest likwidacja istniejących barier architektonicznych w postaci (budowy) schodów, barierek, poręczy, płytek antypoślizgowych. We wniosku z dnia 14 lutego 2020r. skarżący wskazał, że celem dofinansowania jest likwidacja starego wejścia do domu, wylanie nowych schodów, zamontowanie poręczy, barierek, płytek antypoślizgowych. Istniejące schody są zbyt strome, utrudniając skarżącemu dostęp do domu. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 2 marca 2020r. stwierdzono, że część prac zmierzających do likwidacji barier architektonicznych została wykonana, co organ uznał za podstawę do odmowy przyznania dofinansowania. Podkreślenia wymaga, że pomoc, o którą skarżący wystąpił we wniosku należy zaliczyć do potrzeb należących do likwidacji barier architektonicznych i jest uzasadniona potrzebami wnioskodawcy. Decyzja w przedmiocie dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych oparta jest na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że zadaniem organu jest wszechstronna ocena sytuacji wnioskodawcy, rozpatrzenie okoliczności działających za lub przeciw przyznaniu świadczenia. Przedmiotowa ocena powinna również uwzględniać podstawowe zasady i kryteria przyznawania takiego dofinansowania, a także ilość posiadanych przez organ środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Badaniu przez Sąd podlega natomiast prawidłowość procedowania wniosku, w tym przede wszystkim dopełnienia przez organ orzekający w sprawie obowiązku wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz prawidłowość wykładni i zastosowania normy prawa materialnego. Orzekając bowiem w ramach uznania administracyjnego, organ ma obowiązek należycie ustalić istotne dla sprawy okoliczności oraz dokonać ich pełnej i wszechstronnej oceny, w przeciwnym bowiem wypadku mamy do czynienia nie z uznaniem administracyjnym, ale dowolnością działania organu administracji. Tym samym na organie spoczywa obowiązek odniesienia się w rozstrzygnięciu do wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia stosowanej normy prawnej i ich kompleksowej oceny. Zdaniem Sądu, decyzje wydane w rozpoznawanej sprawie tego warunku nie spełniają, bowiem negatywną ocenę wniosku skarżącego oparto na wadliwej interpretacji pojęcia "likwidacji barier architektonicznych", która doprowadziła organ do wniosku, że skoro przed rozpoznaniem wniosku skarżącego doszło do rozpoczęcia prac zmierzających do likwidacji barier architektonicznych, przyznanie dofinansowania nie jest możliwe. Jest to stanowisko błędne. Wprawdzie w trakcie wizji lokalnej w marcu 2020r. stwierdzono wykonanie części prac polegających na wylaniu schodów betonowych, co potwierdzają zdjęcia, niemniej jednak do wykonania pozostały jeszcze inne prace, wyszczególnione we wniosku, tj. zamontowanie barierek, położenie płytek antypoślizgowych. Nie można zatem stwierdzić, że w chwili złożenia wniosku o dofinansowanie, bariery architektoniczne nie istniały, na co powołały się organy odmawiając przyznania dofinansowania. Niewątpliwie zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia dofinansowanie nie może obejmować kosztów realizacji zadania poniesionych przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu. Niemniej jednak z powołanych przepisów rozporządzenia nie wynika, by likwidacja barier w jego rozumieniu musiała polegać na całkowitym ich usunięciu, co oznacza, że fakt częściowego usunięcia niewątpliwie istniejącej bariery architektonicznej we własnym zakresie przez wnioskodawcę (tu: poprzez sporządzenie projektu i wylanie betonowych schodów) przed rozpoznaniem jego wniosku nie stanowi przeszkody do sfinansowania pozostałej części niezbędnych do całkowitego usunięcia barier prac, polegających na ułożeniu płytek antypoślizgowych i zamontowaniu barierek. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t. jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 926) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie. Ponownie rozpatrując sprawę organ dokona ponownej oceny wniosku skarżącego z uwzględnieniem prawidłowej wykładni powyższego przepisu, wynikającej z powyższych rozważań. Przede wszystkim organ uwzględni, że przystąpienie do wykonywania prac po dacie złożenia wniosku o dofinansowanie i ich częściowe wykonanie we własnym zakresie przez wnioskodawcę nie uzasadniają odmowy dofinansowania z powołaniem się na brak istnienia barier architektonicznych. W takim stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.