I SA/Gd 874/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 czerwca 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia 31 marca 2010 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym: W piśmie z dnia 8 lutego 2010 r. Z.J. zwrócił się o umorzenie nieopłaconych składek z uwagi na trudną sytuację finansową i zdrowotną. Po rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych Odział w S. wydał decyzję z dnia 31 marca 2010 r., w której odmówił Z.J. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W dniu 29 kwietnia 2010 r. adresat decyzji złożył pismo w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku o umorzenie ww. należności. Decyzją z dnia 16 czerwca 2010 r. Prezes ZUS Oddział w S. utrzymał w mocy decyzję z dnia 31 marca 2010 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powołał się na mające w sprawie zastosowanie przepisy, tj. art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej jako "u.s.u.s.") oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 144, poz. 1365, dalej jako "Rozporządzenie"). Organ podniósł, że "A" spółka z o.o. z siedzibą w S., której członkiem zarządu był Z.J. od 1 marca 2004 r. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z tym, że prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego postępowanie egzekucyjne z majątku spółki okazało się bezskuteczne i postanowieniem z dnia 7 lutego 2005 r. zostało umorzone – ZUS Oddział w S. decyzją z dnia 18 kwietnia 2005 r. przeniósł odpowiedzialność na Z.J. jako członka zarządu "A" spółki z o.o. za jej zaległości z tytułu nieopłaconych składek. ZUS podkreślił, że w związku ze skutecznością prowadzonej od dnia 23 lutego 2010 r. egzekucji ze świadczenia emerytalnego Z.J., nie występuje przesłanka określona w art. 28 ust. 2, bowiem w dniu 9 czerwca 2010 r. wyegzekwowano kwotę 2.580,12 zł. Organ wskazał, że rozumie trudną sytuację finansową i zdrowotną strony, o czym świadczy przedłożona dokumentacja medyczna, jednak w jego ocenie w tym przypadku nie mają zastosowania zasady umarzania o których mowa w art. 3a, określone w § 3 Rozporządzenia, bowiem osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o umorzenie są osoby będące jednocześnie osobami ubezpieczonymi i płatnikami składek a w niniejszej sprawie płatnikiem była osoba prawna - spółka z o.o. ZUS podkreślił, że w zakresie umarzania należności z tytułu składek, pomimo wystąpienia całkowitej nieściągalności lub trudnej sytuacji materialnej, organ może odmówić ich umorzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gdańsku Z.J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przesłanie na adres skarżącego upoważnienia Prezesa ZUS do rozpoznania wniosków o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w jego ocenie wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy powinien wg właściwości rozpoznać Prezes ZUS w Warszawie. Strona skarżąca podniosła, że organ bezprawnie oparł odmowne rozstrzygnięcie na wyroku NSA z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 703/09, bowiem w jego ocenie postawę wydania decyzji stanowią przepisy a nie pogląd sądu. Skarżący podkreślił, że jest osobą ubogą, przewlekle chorą wobec czego jego wniosek o umorzenie zaległości wobec ZUS jest uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych rozstrzygnięć z prawem. W wyniku takiej kontroli rozstrzygnięcie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., określanej dalej jako P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie świadczeń społecznych, ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Do kompetencji sądu administracyjnego, ustawodawca przekazał sprawy wymienione w art. 83 ust. 4 ww. ustawy, tj. rozpoznawanie skarg na decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Mając powyższe na względzie, Sąd uznając swoją kompetencję do rozpoznania mniejszej sprawy wskazał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie ma charakter wyczerpujący, a tym samym stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tej normie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Jednak nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Jednocześnie w przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście zupełnej dowolności sposobu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie zaległości, jednak kontrola legalności tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny jest w tym wypadku ograniczona. Sprowadza się ona w istocie do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo-wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2001 roku, I SA/Ka 498/00, PP z 2001 r. Nr 45, s. 14). Sądowa kontrola decyzji o charakterze uznaniowym obejmuje więc samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była wyżej mowa. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Skoro zatem Sąd dokonuje wyłącznie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie jest władny wkraczać w sferę uznania organów podatkowych. W świetle wskazanego wyżej przepisu Sąd nie jest bowiem uprawniony, ani do oceny słuszności, ani celowości zaskarżonej decyzji. Jeżeli więc organ podatkowy, dokonując koniecznych ustaleń w sprawie, nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego i ustalenia te są wystarczające do merytorycznego załatwienia wniosku o umorzenie zaległości oraz jeżeli dokonanej ocenie tego stanu faktycznego nie można zarzucić dowolności, to wyprowadzenie z takiej oceny wniosku czy należy umorzyć zaległości, jest zagadnieniem natury słusznościowej, które uchyla się spod kontroli Sądu administracyjnego sprawującego tylko kontrolę zgodności decyzji organów administracyjnych z prawem. Mając na względzie okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd podziela stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności i - w konsekwencji - braku prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Jakkolwiek sytuacja skarżącego, zobowiązanego do zapłaty zaległych składek jest trudna, to jednak jak zauważył organ Z.J. pobiera świadczenie emerytalne, z którego skutecznie prowadzona jest egzekucja. Nadal istnieją więc potencjalne możliwości wyegzekwowania należnego świadczenia. Prawidłowo więc zostało w sprawie ocenione, że w świetle brzmienia art. 28 u.s.u.s. nie zaistniał stan całkowitej nieściągalności, który mógłby uzasadniać umorzenie zaległości. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że konstrukcja unormowania zawartego w art. 28 u.s.u.s. daje organowi administracyjnemu prawo do umorzenia zaległości w przypadku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności, nie obligując jednak Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania takiego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na podniesiony przez skarżącego zarzut, że organ oparł się na poglądzie sądu administracyjnego należy wskazać, że decyzja z dnia 16 czerwca 2010 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, natomiast pogląd zaprezentowany przez NSA stanowi interpretację przepisów będącą uzupełnieniem argumentacji organu. Jeszcze raz podkreślić należy, że uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Natomiast zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia, a to oznacza, że ich brak zawsze skutkować będzie odmową umorzenia zaległości, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Niezależnie od powyższego, pomimo braku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności ustawodawca przewidział możliwość umarzania zaległości w uzasadnionych przypadkach, w odniesieniu do ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s. Jak słusznie zauważył organ rentowy skarżący nie jest płatnikiem składek, bowiem w omawianym stanie faktycznym nastąpiło przeniesienie odpowiedzialności za zobowiązania spółki z o.o. na członka zarządu na podstawie art. 116 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Mając na uwadze powyższe należy przyjąć za prawidłowe stwierdzenie organu, że skoro płatnikiem składek jest spółka "A", nie można w celu umorzenia zaległości z tytułu składek zastosować przepisu przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ zgromadził kompletny materiał dowodowy niezbędny do analizy sytuacji materialnej wnioskodawcy, a zebrany materiał dowodowy ocenił w sposób wyczerpujący. Na tej podstawie organ, w ramach przysługującego mu uprawnienia doszedł do przekonania, że jakkolwiek sytuacja materialno bytowa skarżącego jest trudna, to jednak nie uniemożliwia ona spłaty zobowiązań, dodatkowo też w sprawie nie może mieć zastosowania § 3 Rozporządzenia. Zważyć należy, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli zatem, tak jak w niniejszej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania należności a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie jest niemożliwe wywiązanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS, których zaistnienia zainteresowany nie wykazał, to negatywne dla strony rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne. Końcowo Sąd uznał za nieuzasadniony podniesiony przez skarżącego zarzut niewłaściwości organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organem administracyjnym wydającym decyzję w zakresie indywidualnych spraw dotyczących m.in. ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.). Jest to jednostka organizacyjna - osoba prawna, która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4.). W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy, ani terenowe jednostki organizacyjne mające kompetencje do działania w jej imieniu. ZUS wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. Stosownie do treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd podkreśla, iż w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku. W wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 224/06, Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, podzielane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, iż decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek w obu instancjach wydaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który na podstawie stosownego upoważnienia jest reprezentowany przez Prezesa ZUS albo przez upoważnionego pracownika Zakładu. W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję w imieniu ZUS wydał Prezes ZUS, przy czym decyzję podpisał działający z jego upoważnienia - Dyrektor Oddziału ZUS w S. Było to działanie zgodne z prawem wobec czego Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia ww. zarzutu skarżącego. Reasumując należy wskazać, że sytuacja finansowa skarżącego została w rozpoznawanej sprawie oceniona należycie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie organ ten nie stwierdzając zaistnienia przesłanek o jakich mowa w art. 28 u.s.u.s. oraz zawartych w Rozporządzeniu nie mógł w świetle obowiązujących przepisów prawa umorzyć zaległości. Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, że każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości lub z wnioskiem o rozłożenie należności na raty w myśl art. 28 u.s.u.s., bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję nie wykroczył poza granice przyznanego mu uznania administracyjnego, a zaskarżona decyzja nie narusza wskazanego w skardze przepisu prawa materialnego (art. 28 u.s.u.s.). W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją na mocy art. 151 P.p.s.a.