I SA/Gd 876/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w z dnia 14 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane oddala skargę. Rada Miejska w S (dalej też: "Rada", "strona", "skarżąca") w dniu 28 grudnia 2018r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą z 14 lutego 2019r. nr [...] orzekło o nieważności powyższej uchwały. W ocenie organu nadzoru zapis w § 5 uchwały Rady, zgodnie z którym: "Łączna kwota dotacji udzielonych ze środków publicznych tj. z budżetu miasta S i innych źródeł publicznych, nie może przekraczać wysokości 100% nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych" nie stanowi jednoznacznego określenia zasad udzielania dotacji celowej ze środków finansowych przeznaczonych na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach, o których mowa w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2067 - dalej jako "u.o.z.o.z."). Organ stwierdził, że określenie wysokości dotacji w sposób ustalony w uchwale jest nieprecyzyjne, gdyż wskazuje jedynie górną granicę wielkości dotacji ogółem ze środków publicznych, pozostawiając swobodę ustalania kwoty dotacji udzielanej z budżetu gminy od tej granicy w dół. W związku z tym beneficjent ubiegający się o dotację nie będzie miał wiedzy, jakiej kwoty dotacji z budżetu gminy może oczekiwać. Organ zwrócił uwagę, że zarówno z § 5, jak również z żadnego innego zapisu uchwały nie wynika jednoznacznie wysokość dotacji na wskazane cele. Zdaniem organu Rada powinna jasno określić wysokość dofinansowania, ponieważ to organowi stanowiącemu gminy, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 994 ze zm., dalej: "u.s.g.") przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Końcowo organ nadzoru wskazał, że skoro jest to akt prawa miejscowego, to postanowienia uchwały Rady powinny być spójne, precyzyjne i czytelne, tak by nie budziły wątpliwości interpretacyjnych, a regulacje w niej zawarte powinny w sposób pełny i kompleksowy wyczerpywać delegacje nałożone przez ustawodawcę. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Miasto S wniosło o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu aktowi nadzoru zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. ww. art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. polegające na jego błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że organ stanowiący gminy winien był w przedmiotowej uchwale precyzyjnie i jednoznacznie określić wysokość dotacji i wysokość dofinansowania uprawnionych podmiotów. Zarzucono ponadto naruszenie § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 283) wskazując, że organ stanowiący wydając kwestionowaną uchwałę nie był zobowiązany do określenia wysokości dotacji i tym samym w pełni wypełnił upoważnienie ustawowe określone w art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. Zarzucono ponadto naruszenie art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że uchwała z dnia 28 grudnia 2018 r. jest sprzeczna z prawem. Regionalna Izba Obrachunkowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację jak w zaskarżonej uchwale. Wyrokiem z 8 października 2019r., sygn. akt I SA/Gd 782/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu I instancji uchwała niezasadnie została uznana przez organ nadzoru za niezgodną z prawem. Z treści art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. wynika upoważnienie do ustalenia zasad udzielania dotacji celowej. Upoważnienie to nie obejmuje uprawnienia do ustalenia górnego limitu dotacji, o jaką można się ubiegać i sposobu kontroli przestrzegania tego limitu, bowiem tego rodzaju regulacje są sprzeczne z przepisem art. 82 u.o.z.o.z. Odnosząc się do kwestionowanego przez organ nadzoru § 5 uchwały Sąd I instancji podkreślił, że w istocie zapis § 5 uchwały stanowi powtórzenie art. 81 ust. 2 u.o.z.o.z. Za zasadne WSA uznał stanowisko skarżącej, że minimalne kwoty dotacji nie stanowią materii aktów prawa miejscowego, natomiast w procedurze udzielania dotacji dopiero na etapie podejmowania aktu indywidualnego rozstrzygana jest kwestia wysokości kwoty przyznanej konkretnemu beneficjentowi. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł organ nadzoru. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 332/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Gdańsku i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzając na jego podstawie nieważność zaskarżonej uchwały, przepis ten bowiem nie obejmuje zakresem przedmiotowym skarg na uchwały organów nadzoru. Z kolei w myśl art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Użyty w przepisie art. 148 p.p.s.a. zwrot "uchyla ten akt" oznacza, że Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu ani wydania go z naruszeniem prawa. W zakwestionowanym orzeczeniu Sąd I instancji zastosował tym samym środek nieprzewidziany w odniesieniu do takiej formy działania organu administracji, jaką jest akt nadzoru. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien ocenić legalność zaskarżonej uchwały stosując właściwy wzorzec kontroli uwzględniając w swoich rozważaniach stanowisko zaprezentowane w niniejszym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Ponownie rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga jest bezzasadna. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 28 grudnia 2018r. w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, organ nadzoru zakwestionował badaną uchwałę Rady Miejskiej z powodu sprzeczności jej § 5 z art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 283). W konsekwencji organ nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. orzekł nieważność badanej uchwały. Przepis ten stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Wymaga wskazania, że ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., P 9/02, OTK-A, nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990r., SA/Gd 796/90,ONSA 1990,Nr 4,poz.1). Nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej, jednoznacznej, sprzeczności z określonym przepisem prawa. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że taką wadą dotknięte są sporne w sprawie zapisy uchwały Rady Miejskiej w S. Zgodnie z art. 81 u.o.z.o.z. w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale (pkt 1). Dotacja, w zakresie określonym w art. 77, może być udzielona w wysokości do 100% nakładów koniecznych na wykonanie przez wnioskodawcę prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków (pkt 2). W § 5 badanej uchwały z dnia 28 grudnia 2018 r. Rada Miejska w S. postanowiła, że "Łączna kwota dotacji udzielonych ze środków publicznych tj. z budżetu miasta S i innych źródeł publicznych, nie może przekraczać wysokości 100% nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych". Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że taki zapis uchwały jest nieprawidłowy i w sposób istotny narusza art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. przez to, że w sposób nieprecyzyjny określa wysokość dotacji, o jaką może ubiegać się beneficjent. Beneficjent wie, że dotacja wyniesie nie więcej niż 100% nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych, nie wie jednak ile konkretnie dotacja ta wyniesie oraz kto i na jakich zasadach o tej wysokości będzie decydował. Tymczasem w ocenie Sądu delegacja ustawowa zawarta w art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. nakazując organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego określenie zasad udzielania dotacji obejmuje nakaz takiego określenia sposobu wyliczenia dotacji, aby beneficjent nie miał wątpliwości, o jaką kwotę się ubiega. Przez zasady udzielania dotacji rozumieć należy normy prawne określające m.in. sposób ustalania wysokości dotacji. Normy prawne formułowane w akcie prawa miejscowego, tak jak każdy przepis prawa, muszą być precyzyjne i jednoznaczne, tak żeby nie budziły jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Rada gminy powinna tworzyć akt prawa miejscowego tak, aby był on kompletny treściowo, czytelny i zrozumiały (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/G1 1267/18). Norma prawna określając sposób ustalenia wysokości dotacji musi czynić to zatem w sposób kompletny treściowo, czytelny i zrozumiały. Co więcej, organ stanowiący realizując normę kompetencyjną wyrażoną w ww. przepisie nie może scedować uprawnienia do określenia kwoty dotacji na organ wykonawczy, a taki skutek wywołuje redakcja analizowanego przepisu § 5 badanej uchwały Rady Miejskiej. O wysokości bowiem przyznanej dotacji ostatecznie decyduje organ wykonawczy, w zasadzie dowolnie, bowiem uchwała nie zawiera żadnych wskazań co do sposobu jej ustalenia, z wyjątkiem wyznaczenia górnej granicy. W art. 81 ust. 2 ww. ustawy ustawodawca wprowadził ograniczenie wskazując na górną granicę możliwej do uzyskania dotacji, kierując się zatem tym ograniczeniem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien określić zasady udzielania dotacji w sposób odpowiadający wymogom jasności i precyzyjności regulacji prawnych, tak aby ich stosowanie nie skutkowało dyskryminacją niektórych z uprawnionych osób. Tymczasem zapis § 5 uchwały Rady Miejskiej stanowi wyłącznie powtórzenie treści art. 81 ust. 2 u.o.z.o.z., nie wypełniając tym samym delegacji ustawowej zawartej w art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. W konsekwencji takiego zapisu organ stanowiący w istocie pozostawił organowi wykonawczemu zupełną swobodę ustalenia wysokości dotacji pod warunkiem, że nie przekroczy ona tej górnej granicy. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że taka treść § 5 uchwały Rady Miejskiej stanowi istotne naruszenie art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z., w sposób niejednoznaczny określając zasady udzielania dotacji, które obejmują także ustalenie wysokości udzielanej dotacji, co jest wyłączną kompetencją organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i która to kompetencja nie może być scedowana na organ wykonawczy tej jednostki. Należy podzielić też stanowisko organu, że akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. jako materialnoprawnej podstawie określenia zasad udzielania dotacji, musi odpowiadać prawu w całości, w związku z czym wobec stwierdzonego naruszenia przez organ stanowiący gminy przepisu art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. zasadne było stwierdzenie nieważności podjętej uchwały w całości. W podsumowaniu sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że Kolegium RIO w toku wszczętego postępowania nadzorczego nie naruszyło prawa. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.