I SAB/Gd 10/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 października 2012 r. sprawy ze skargi C.S. na bezczynność Wójta Gminy w sprawie zwrotu wyegzekwowanej kwoty mandatu postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu. W piśmie z dnia 12 października 2011 r. kierowanym do Wójta Gminy, zatytułowanym "Zarzuty w sprawie przedawnienia egzekucji" pan C. S., wskazując jako prawną podstawę art.33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) w związku z art. 100 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 133, poz. 848 ze zm.), zarzucił niedopuszczalność egzekucji administracyjnej grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowego z 16 sierpnia 2010 r. wystawionego przez Straż Graniczną w S. w związku z niewskazaniem sprawcy wykroczenia drogowego (art. 97 Kodeksu wykroczeń w związku z art. 78 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym). W uzasadnieniu wskazano, że straż gminna nie była wyznaczona do nałożenia mandatu, w konsekwencji uzyskany przez Wójta Gminy tytuł wykonawczy z dnia 28 marca 2011 r., nr [...] został wystawiony niezgodnie z prawem. Pan C. S. wniósł o zwrot kwoty 300 zł ("nałożonej" wskazanym mandatem karnym) oraz kwotę 31 zł stanowiącej kwotę postępowania egzekucyjnego – wraz z należnymi odsetkami. W załączniku przedstawiono kopię mandatu oraz dowód wpłaty kwoty 300 zł w dniu 22 września 2011 r. W piśmie z dnia 15 listopada 2011 r. Wójt Gminy zawiadomił wnioskodawcę na podstawie art. 231 kpa w zw. z art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, że pismo z 21 października 2011 r. z zarzutem w sprawie prowadzenia egzekucji, przesyła do Urzędu Skarbowego. Pismem z dnia 20 stycznia 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego przekazał na podstawie art. 65 kpa wniosek pana C. S. Wójtowi Gminy, informując, że prowadził postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego [...] z 28 marca 2011r. W toku postępowania poborca podatkowy zrealizował tytuł wykonawczy, uzyskane środku przekazał na konto wierzyciela. Do pisma dołączono protokół z 16 grudnia 2011 r. , w którym odnotowano oświadczenie pana C. S., że wnosi o zwrot kwoty przekazanej wierzycielowi z uwagi na brak podstaw nałożenia mandatu karnego. Dołączono również protokół z 13 stycznia 2012 r., z treści którego wynika, że pan C. S. wypełnił oświadczenie z 16 grudnia 2011 r. Wnioskodawca wyjaśnił, że nie złożył zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, lecz złożył kierowany do Wójta Gminy wniosek o zwrot kwoty przekazanej na mandat karny. W piśmie z 17 lutego 2012 r. Wójt Gminy poinformował, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku, gdyż mandat został prawomocnie nałożony i wyegzekwowany. Wskazano, że stanowisko jest jednocześnie stanowiskiem wierzyciela zgodnie z art.34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wnioskodawca złożył zażalenie (pismo z 2 kwietnia 2012r.) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność Wójta Gminy wobec braku merytorycznego rozstrzygnięcia w związku z zarzutami w sprawie prowadzonej egzekucji. Postanowieniem z dnia 16 maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie na nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazano, że wobec wyegzekwowania kwoty nałożonej mandatem karnym zakończone zostało postępowanie egzekucyjne, które dotyczyło tego zobowiązania, zatem brak prawnych możliwości wniesienia zarzutów w postępowaniu, tym bardziej, że pismo wpłynęło z naruszeniem terminu 7 dni od otrzymania tytułu wykonawczego. Wójt gminy dokonał czynności wyjaśniających, a następnie udzielił odpowiedzi, wobec czego brak podstaw do przyjęcia, że pozostawał w bezczynności. W skardze na bezczynność Wójta Gminy pan C. S. stwierdził, że organ uchyla się od podjęcia czynności mających na celu zwrot nienależnie wyegzekwowanej kwoty w związku z nałożonym mandatem w sposób niezgodny z prawem przez Straż Gminną. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy do podjęcia czynności administracyjnych lub techniczno-administracyjnych celem zwrotu nienależnie pobranej kwoty 300 zł oraz kwoty 31 zł stanowiącej koszty postępowania egzekucyjnego wraz z należnymi odsetkami ustawowymi. Ponadto na podstawie art. 149 § 2 ppsa wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. W uzasadnieniu skarżący wywiódł, że zgodnie z prawem Straż Gminna jako podmiot nieuprawiony, co potwierdził wyrokiem z 30 września 2010 r. w sprawie I KZP 15/10 Sąd Najwyższy, nie mogła nałożyć mandatu, jak również Wójt Gminy nie mógł w sposób legalny wystawić tytułu wykonawczego. W tej sytuacji realizacja wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nakazu eliminacji skutków rozstrzygnięcia wydanego niezgodnie z prawem wymaga od wierzyciela stosownych i skutecznych kroków, aby w oparciu o takie rozstrzygniecie nie było wszczęte, bądź kontynuowane postępowanie egzekucyjne, mimo braku możliwości wyeliminowania samego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wznowienie postępowania, uchylenie decyzji lub innego rozstrzygnięcia odbywa się na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Należy zatem przyjąć, że postępowaniem takim może być również postępowanie egzekucyjne w administracji. Usunięcie skutków niekonstytucyjnego rozstrzygnięcia może i powinno nastąpić również po zakończeniu postępowania poprzez zwrot pobranej niezgodnie z prawem kwoty pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi wskazując, że ewentualne naruszenie przepisów kodeksu drogowego w niniejszej sprawie postępowania mandatowego może być przedmiotem rozpoznania przez organ kompetentny – Sąd Rejonowy XIV Wydział do spraw Wykroczeń w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości orzeka w sprawach bezczynności lub przewlekłości postępowania w zakresie decyzji administracyjnej, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie lub inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z § 2 ust. 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 190 ust. 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygniecie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt U 1/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz ust. 2 w zakresie czynności wskazanych w § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 14, poz. 144 ze zm.) jest niezgodny z art. 131 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zawarte w art. 131 ust. 1 kodeksu drogowego potrójne upoważnienie, stanowiące podstawę kwestionowanego rozporządzenia, nie zawiera w żadnym punkcie umocowania do przyznania strażnikom dalszych, ustawą tą nieprzewidzianych, uprawnień w zakresie czynności kontroli ruchu drogowego. Upoważnienie ustawowe do uregulowania organizacji, warunków i sposobu kontroli ruchu drogowego odnosić się może wyłącznie do uprawnień przyznanych podmiotom kontrolującym przez ustawodawcę i w zakresie przezeń określonym. Ponieważ więc kompetencję normodawczą w zakresie regulowania rozporządzeniem dodatkowych uprawnień strażników należy wykluczyć, trzeba stwierdzić, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – zawierając w wydanym rozporządzeniu zaskarżony § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 2 – przekroczył granice upoważnienia ustawowego, co godzi w normę zawartą w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził na marginesie, że celem stosowania przez straże gminne fotoradarów jest zebranie dowodów pozwalających na ukaranie kierującego, który przekroczył dopuszczalną prędkość lub zlekceważył wskazania sygnalizacji świetlnej. Na podstawie art. 97 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148, ze zm.; dalej: k.p.w.), w związku z art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy strażniczej, strażnik może nałożyć grzywnę w drodze mandatu karnego, gdy "stwierdzi popełnienie wykroczenia (...) za pomocą urządzenia pomiarowego lub kontrolnego, a nie zachodzi wątpliwość co do osoby sprawcy czynu" (nałożenie mandatu nie może nastąpić po upływie 30 dni od ujawnienia wykroczenia). Grzywna ta – jako nałożona przez funkcjonariusza organu podległego władzom jednostki samorządu terytorialnego – stanowi dochód gminy (art. 100 k.p.w. in fine). Przyjęcie mandatu oznacza przyznanie się sprawcy do winy i prawomocne zakończenie postępowania, natomiast odmowa przyjęcia mandatu (dopuszczalna na mocy art. 97 § 2 k.p.w.), albo nieuiszczenie grzywny w wyznaczonym terminie, skutkuje wystąpieniem straży gminnej do sądu z wnioskiem o ukaranie (art. 99 k.p.w.). Działania strażników (związane oczywiście ze sprzecznymi z prawem zachowaniami kierujących) prowadzą do ustalenia odpowiedzialności prawnej osób obwinionych o popełnienie czynów będących wykroczeniami, wobec czego sprawy będące przedmiotem postępowań mandatowych mają charakter karny (tak: wyrok z 18 maja 2004 r., sygn. SK 38/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 45). Dlatego też szczególnego znaczenia nabiera konieczność należytego – ustawowego – uregulowania uprawnień strażników, których działania wywierają decydujący wpływ na odpowiedzialność karną obywateli. W niniejszej sprawie należy podkreślić, że postępowanie egzekucyjne zostało zakończone w związku z wyegzekwowaniem należności, a pan C. S. sprecyzował wniosek zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Żądanie zgłoszone w sprawie dotyczy podjęcia przez Wójta Gminy czynności mającej na celu zwrot nienależnie wyegzekwowanej kwoty w związku z nałożonym mandatem. Podkreślić należy, że pismo Wójta Gminy z 17 lutego 2012 r. nie może być uznane za stanowisko wierzyciela wyrażone w trybie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 224, poz. 1954 ze zm.), albowiem pismo złożono w związku z odrębnym postępowaniem dotyczącym wniosku kierowanego do Wójta Gminy, według intencji strony nie w zamiarze zgłoszenia zarzutów w zakończonym postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez urząd Skarbowy. W tym stanie sprawy należy stwierdzić, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest ocena obowiązku zapłaty kary nałożonej na skarżącego w drodze kredytowanego mandatu karnego (należność została zapłacona), lecz wniosek o wyeliminowanie z obrotu prawnego prawomocnego mandatu karnego poprzez jego uchylenie lub w wznowienie postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Gl 960/07). Z treści powołanego art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że orzeczenia Trybunału co do zasady wywierają skutek na przyszłość (ex nunc). Z kolei z art. 190 ust. 4 wyprowadzić można wniosek, że orzeczenia Trybunału są skuteczne z mocą wsteczną - od chwili wydania aktu normatywnego lub od chwili wejścia w życie Konstytucji. W myśl tego przepisu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 2002 r., sygn. akt III PZP 15/02, opubl OSNP 2002/23/563; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt. V CKN 1626/00, opubl. OSNC 2004/4/66; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 45/03, opubl. "Biuletyn SN" 2003/7 str. 5). Zgodzić się wprawdzie należy, iż akt normatywny niezgodny z Konstytucją obowiązuje do chwili ogłoszenia w Dzienniku Ustaw orzeczenia Trybunału o jego niekonstytucyjności, to jednak wadliwość tego aktu istnieje od chwili jego wydania czy wejścia w życie Konstytucji. Regulacja zawarta w art. 190 ust. 4 nakazuje podjęcie takich działań prawnych, aby wyeliminować skutki wcześniejszego zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Tryb nakładania grzywny w drodze mandatu karnego nie pozwala na zastosowanie wprost powyższej regulacji prawnej. Wynika to z faktu, że zgodnie z art. 98 § 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148 ze zm.) mandat karny kredytowany staje się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego. Art. 101 § 1 tej ustawy przewiduje, że prawomocny mandat karny podlega uchyleniu, jeżeli grzywnę nałożono za czyn niebędący czynem zabronionym jako wykrocznie. Uchylenie następuje na wniosek ukaranego złożony w zawitym terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się mandatu lub z urzędu. Do uchylenia mandatu uprawniony jest sąd właściwy do rozpoznania sprawy, na terenie którego obszarze działania została nałożona grzywna (art. 101 § 2). Z kolei art. 113 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, odsyłający w zakresie wznowienia postępowania między innymi do art. 540 Kodeksu postępowania karnego, przesądza o tym, że w sprawach o wykroczenia wznowienie odnosi się tylko do prawomocnie zakończonego postępowania sądowego w kwestii objętej orzekaniem tj. rozstrzygnięciem o odpowiedzialności za wykroczenie. Przyjmuje się zatem, że wznowienie nie jest dopuszczalne odnośnie do postępowania mandatowego. Tak orzekł Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 30 września 2003 r. sygn. akt I KZP 25/03 (opubl. OSNKW 2003/9-10/81) stwierdzając, że "nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania mandatowego, ani postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 101 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148) i zakończonego wydaniem postanowienia o odmowie uchylenia mandatu karnego, ponieważ orzeczenie to nie kończy prawomocnie postępowania sądowego w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.s.w. w zw. z art. 540 § 1 in principio k.p.k.". W przedstawionym wyżej stanie prawnym uznać trzeba, że niemożliwym, z proceduralnego punktu widzenia, jest wyeliminowanie w obrotu prawnego prawomocnego mandatu karnego poprzez jego uchylenie lub wznowienie postępowania. W sytuacji gdy nie toczy się lub nie został zgłoszony wniosek o prowadzenie innego postępowania w granicach kognicji sądu administracyjnego, Sąd nie może podjąć żadnych deczyji wykraczających poza granice wskazane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, wynikające z zasad i trybu określonego w przepisach właściwych dla danego postępowania. W stanie sprawy rozpoznawanej przedmiotem wniosku jest rozstrzygnięcie organu o nałożeniu grzywny mandatem karnym, z tym że wniosek został zgłoszony po zrealizowaniu obowiązku wynikającego z mandatu karnego w postępowaniu egzekucyjnym. Do właściwości sądu administracyjnego należy kontrola postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie lub kontrola bezczynności lub przewlekłości postępowania w takim przypadku. Sąd nie jest właściwy poza zasadami i trybem określonym w przepisach właściwych dla postępowania egzekucyjnego w administracji podjąć czynności stanowiących realizację, wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, nakazu eliminacji skutków rozstrzygnięcia wydanego przez wierzyciela. Postępowaniem właściwym w świetle art. 190 § 4 Konstytucji RP może być również postępowanie egzekucyjne w administracji, jednak w niniejszej sprawie wobec zgłoszenia wniosku dotyczącego działania podmiotu wierzyciela, a nie trybu egzekwowania obowiązku publicznoprawnego Sąd stwierdził, że nie jest właściwy w sprawie. Z tych względów Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. orzekł jak w postanowieniu.