I SAB/Gd 5/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Romała po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Starogardzie Gdańskim w przedmiocie wydania decyzji o przyznanie jednorazowego odszkodowania w związku ze śmiercią wskutek wypadku przy pracy postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz Skarżącej A. K. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. A. K. (dalej: "Skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Starogardzie Gdańskim (dalej: "ZUS", "organ") w przedmiocie przyznania i wypłaty jednorazowego odszkodowania w związku ze śmiertelnym wypadkiem przy pracy męża na podstawie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2189 ze zm.) dalej: "ustawa wypadkowa". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W postępowaniu przed sądem administracyjnym, merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność ZUS w wypłacie odszkodowania w związku ze śmiercią wskutek wypadku przy pracy. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 497 ze zm.) dalej "u.s.u.s.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru tych świadczeń. Od decyzji ZUS wydanych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). W myśl art. 83 ust. 3 u.s.u.s. odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia. Przepis art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (postanowienie NSA z 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1852/07; wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem nie każda sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy ubezpieczeniowe, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Skoro obowiązuje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne (postanowienie NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08). Wyjątek dotyczący zaskarżania decyzji wydanej przez ZUS do sądu powszechnego, ustawodawca wprowadził w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast od decyzji Prezesa ZUS, wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnoszona w trybie i na zasadach określonych przepisami p.p.s.a. w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Te sprawy, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji - decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., dopuszczalna jest zatem droga sądowoadministracyjna. Analiza przedłożonych Sądowi akt wskazuje, że dochodzone przez Skarżącą świadczenie, z pewnością nie należy do tych wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Również i jego charakter przesądza o tym, że kognicja sądu administracyjnego jest w tym wypadku wyłączona. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy wypadkowej przyznanie lub odmowa przyznania jednorazowego odszkodowania oraz ustalenie jego wysokości następuje w drodze decyzji Zakładu. Od decyzji przysługuje odwołanie w trybie i na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 15 ust. 4 ustawy wypadkowej). W konsekwencji uznać należy, że skoro niedopuszczalnym jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydaną w przedmiocie świadczenia przysługującej Skarżącej z ubezpieczeń społecznych, to tym samym za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność organu w tym zakresie. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie, które może być zaskarżone do sadu administracyjnego. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1119/10, mimo, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidują, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w sprawach indywidualnych, nie oznacza to, że sprawa traci swój charakter ubezpieczeniowy i staje się sprawą z zakresu administracji publicznej, zwłaszcza, że art. 83 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie przewiduje tryb odwoławczy, jednak jako właściwy wskazuje sąd powszechny, a nie administracyjny. Bezczynność Zakładu jest zagrożona odwołaniem, ale również do sądu powszechnego, a nie administracyjnego jak stanowi ust. 3 tego artykułu. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest bezczynność ZUS w wypłacie odszkodowania za śmierć wskutek wypadku przy pracy, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten sąd. Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie: WSA w Olsztynie z 14 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Ol 91/23, WSA w Krakowie z 13 lutego 2018 r. sygn. akt III SAB/Kr 94/17, WSA w Białymstoku z 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 164/17). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało odrzucić. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca Stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.