I SAB/Gd 6/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wypowiedzenia się wierzyciela co do zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska; 2. stwierdza, że bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. jest bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie wypowiedzenia się wierzyciela co do zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych. Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 28 stycznia 2013 r. o nr [...], wystawionego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, obejmującego należność z tytułu kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za wytwarzanie odpadów bez złożenia Staroście wymaganej informacji o wytworzonych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. Podstawą prawną tej należności była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 maja 2011 r. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r. zobowiązany M. K. zgłosił zarzuty na podstawie art. 33 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a." Pismem z dnia 9 maja 2013 r. organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego przekazał wierzycielowi - Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska zgłoszone przez skarżącego zarzuty, celem zajęcia stanowiska w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. Pismo to doręczono wierzycielowi w dniu 10 maja 2013 r. Po otrzymaniu zawiadomienia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przekazaniu wniosku skarżącego z dnia 24 kwietnia 2014 r. do rozpoznania Naczelnikowi Urzędu Skarbowego , w dniu 6 czerwca 2013 r. M. K. wniósł do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zażalenie na zaniechanie czynności przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska , domagając się m.in. wyznaczenia terminu i zobowiązania organu do wydania postanowienia. Zdaniem żalącego, wbrew przepisom o właściwości organ przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi egzekucyjnemu. W ślad za pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał zażalenie M. K. według właściwości Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska informując, że organ egzekucyjny, Naczelnik Urzędu Skarbowego w dniu 7 maja 2013 r. wyegzekwował kwotę objętą tytułem wykonawczym (należność główną, odsetki, koszty upomnienia, egzekucyjne) i przekazał ją wierzycielowi w dniu 20 maja 2013 r. W odpowiedzi na pismo organu egzekucyjnego z dnia 4 lipca 2013 r. PWojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniu 10 lipca 2013 r. poinformował, że nie zostało wydane postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów, z uwagi na skuteczne wyegzekwowanie należności objętych tytułem wykonawczym z dnia 28 stycznia 2013 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2013 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska uznał zajęcie stanowiska w przedmiocie zarzutów za bezprzedmiotowe z uwagi na dokonanie przez organ egzekucyjny skutecznej egzekucji należności objętych tytułem wykonawczym z dnia 28 stycznia 2013 r. nr [...]. W piśmie z dnia 19 lipca 2013 r. skarżący ponownie wniósł m.in. o zobowiązanie wierzyciela do wydania postanowienia w sprawie stanowiska co do zgłoszonych zarzutów, zgodnie z przepisami u.p.e.a. W piśmie z dnia 31 lipca 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wezwał wierzyciela do wydania prawidłowego postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów przez M. K. Powołując art. 34 § 1- 2 i § 4 u.p.e.a. podkreślił, że wierzyciel zobowiązany jest do merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów bez względu na to, czy na dzień orzekania istnieje zobowiązanie. Zarzuty wpłynęły do organu egzekucyjnego w czasie, kiedy dochodzona należność nie została jeszcze zrealizowana. Natomiast przekazanie wierzycielowi zarzutów, w celu zajęcia stanowiska po dacie zrealizowania należności nie zwalnia go od obowiązku merytorycznego ustosunkowania się do wniesionych zarzutów. W piśmie z dnia 9 sierpnia 2013 r. skierowanym do organu egzekucyjnego, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K. zarzucił, że do dnia jej wniesienia Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, wbrew przepisowi art. 34 § 4 u.p.e.a. nie wydał postanowienia w odniesieniu do zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Mimo wielokrotnych monitów, w dalszym ciągu wierzyciel odmawia wydania postanowienia powołując się na bezprzedmiotowość takiego orzeczenia wobec wyegzekwowania należności objętych tytułem wykonawczym. Powyższy stan rażąco narusza prawo, gdyż uniemożliwia weryfikację merytorycznego stanowiska organu przez Sąd. Skarżący wniósł o "stwierdzenie zaniechania organu i przewlekłości z winy organu", zobowiązanie organu do wydania postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wobec wydania w dniu 10 października 2013 r. postanowienia w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. Odpis tego orzeczenia dołączono do odpowiedzi na skargę. W piśmie procesowym z dnia 21 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę dodatkowo wskazując, że M. K. nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 10 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność organu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając w dniu 6 czerwca 2013 r. zażalenie, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w związku z art. 18 u.p.e.a. do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Skarżący w sposób jednoznaczny wskazywał na wyznaczenie terminu załatwienia sprawy oraz zobowiązanie wierzyciela do wydania postanowienia. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. jest bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie wypowiedzenia się wierzyciela co do zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Uwzględniając imperatywny dla organu egzekucyjnego charakter stanowiska wierzyciela należy podzielić pogląd, że wniesienie zarzutu wszczyna postępowanie w sprawie jego rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w zakresie jego zasadności. Rozpatrzenie zarzutów następuje po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela. Obowiązek zwrócenia się przez organ egzekucyjny do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie wniesionego zarzutu uzależniony jest od rodzaju prowadzonej egzekucji oraz podstawy wniesionego zarzutu. W przypadku egzekucji o charakterze pieniężnym - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - wierzyciel powinien zająć stanowisko w sprawie zarzutów w każdym przypadku, z wyjątkiem wniesienia zarzutu na podstawie przesłanki zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (por. D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Wrocław 2005, s. 328). Wyrażenie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.). Postanowienie to powinno zostać wydane w terminie czternastu dni od dnia powiadomienia wierzyciela o wniesionych zarzutach. Uchybienie temu terminowi nakłada na organ egzekucyjny obowiązek wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do czasu otrzymania ostatecznego postanowienia wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów (art. 34 § 3 u.p.e.a.). Jak podkreśla się w orzecznictwie, odstąpienie przez organ egzekucyjny od obowiązku uzyskania wypowiedzi wierzyciela w sprawie zarzutów stanowi naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 911/96, publik.: ONSA 1998/4/148). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że skoro wierzyciel został powiadomiony o wniesionych zarzutach w dniu 10 czerwca 2013 r., to postanowienie, o którym mowa w art. 34 § 2 u.p.e.a. powinno zostać wydane w terminie czternastu dni tj. do dnia 24 maja 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 35 § 1 k.p.a., w związku z art. 18 u.p.e.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Sprawa zajęcia przez wierzyciela stanowiska w sprawie zarzutów wniesionych przez zobowiązanego, co do zasady, jest sprawą niewymagającą prowadzenia postępowania wyjaśniającego, dlatego powinna być załatwiana niezwłocznie; stanowisko wydaje się w oparciu o dowody przedstawione przez zobowiązanego lub w oparciu o fakty znane wierzycielowi z urzędu (art. 35 § 2 k.p.a.). Konieczność załatwienia takiej sprawy "niezwłocznie" potwierdza treść art. 34 § 3 u.p.e.a., gdyż po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wierzyciela o wniesionych zarzutach aktualizuje się obowiązek zawieszenia postępowania przez organ egzekucyjny. Nie wnikając w merytoryczną zawartość wniesionych zarzutów, należy podkreślić, że postępowanie egzekucyjne kończy się dopiero wówczas, gdy dojdzie do zakończenia wszystkich czynności procesowych związanych z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, a więc po merytorycznym rozpatrzeniu zarzutów. Fakt, że w toku postępowania egzekucyjnego wierzyciel został zaspokojony - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - nie oznacza, że zajęcie przez wierzyciela stanowiska co do zgłoszonych zarzutów staje się bezprzedmiotowe. Przyjęcie bowiem odmiennego poglądu stawiałoby zobowiązanego w gorszej sytuacji i pozbawiało prawa do skutecznego zaskarżenia prowadzonej wobec niego egzekucji administracyjnej w ramach podstaw wskazanych w art.33 u.p.e.a. Nie budzi wątpliwości, że w realiach niniejszej sprawy bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć już po wniesieniu skargi tj. w dniu 10 października 2013 r., kiedy to wierzyciel wydał żądane przez skarżącego postanowienie, a o fakcie tym Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował w odpowiedzi na skargę. Należy przy tym podkreślić, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność nie jest zadaniem Sądu ani badanie prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ani też wskazywanie jak sprawa winna zostać ostatecznie załatwiona, albowiem badanie dotyczy nie samej sprawy, ale terminowości działania organów administracji. W konsekwencji, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie wyznaczenia organowi terminu do wydania postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów stało się więc bezprzedmiotowe i w związku z tym podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Umorzenie postępowania przed Sądem następuje bowiem, gdy w jego toku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. Sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnienia tych zdarzeń, o ile istnieją one w dacie orzekania. W sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej, bezprzedmiotowość postępowania będzie miała miejsce, gdy stan bezczynności przestanie istnieć, co do zasady, w wyniku wydania aktu lub podjęcia określonej czynności przez organ - po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd. Wskazać tu należy, że w sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej nie pozostaje już w stanie bezczynności, to Sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Jednocześnie należy stwierdzić, że podjęcie działania przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się w całości bezprzedmiotowe. Nie zwalnia bowiem Sądu od dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i WSA nr 1/2013, poz. 7, postanowienie NSA z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 1221/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Użycie w tym przepisie zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn.. akt II SAB/Ke 18/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ma zatem obowiązek ustalenia czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, niezależnie od tego, czy w dacie wyrokowania organ pozostawał w bezczynności, czy też nie. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W kontekście powyższego wskazać należy, że z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zobowiązany organ, mimo informacji od organu egzekucyjnego, konsekwentnie ignorował obowiązki nałożone przytoczonymi wyżej przepisami u.p.e.a., a w rezultacie pomimo wymiany korespondencji, dopiero po złożeniu skargi wydał postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd wziął pod uwagę znaczny upływ czasu od chwili powiadomienia wierzyciela o wniesionych zarzutach do daty wydania postanowienia. Czternastodniowy termin do załatwienia sprawy w przedmiocie wydania postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów upłynął bowiem w dniu 24 maja 2013 r., a postanowienie w tym przedmiocie wydano dopiero w dniu 10 października 2013 r., już po wniesieniu skargi na bezczynność. Dlatego też Sąd uznał, iż w niniejszym przypadku miała miejsce bezczynność o charakterze kwalifikowanym. Jednocześnie stwierdzone zaniechanie organu nie wymaga, w ocenie Sądu, dyscyplinowania poprzez wymierzenie kary grzywny. Podnoszona przez skarżącego kwestia braku w aktach administracyjnych dowodu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 10 grudnia 2012 r. w sprawie udzielenia ulgi w spłacie zobowiązania z tytułu kary pieniężnej nałożonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. jest bowiem bezczynność tego organu dotycząca wypowiedzi jako wierzyciela, co do zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a.