II SA/Gd 10/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C.A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2024 r., nr SKO Gd/2907/24 w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzony rodzinny dom dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia 26 kwietnia 2024 r., nr PRCP.5304.2560.2024. Pan C. A. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO, Kolegium) z 14 listopada 2024 r. w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzony rodzinny dom dziecka. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta Nowodworski decyzją z 26 kwietnia 2024 r. przyznał Państwu I. i C. A. prowadzącym rodzinny dom dziecka, środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego w wysokości 3.029,27 zł miesięcznie i orzekł o wypłacie pomocy za okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 marca 2024 r. w łącznej kwocie 9.087,81 zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że prowadzący rodzinny dom dziecka w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 marca 2024 r. ponieśli wydatki na utrzymanie domu w wysokości 11.669.76 zł. Wskazując na art. 84 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wyjaśniono, że katalog kosztów podlegających zwrotowi jest ściśle zamknięty, a zasady przydzielenia pomocy ściśle określone. Po podzieleniu łącznej kwoty ustalonych wydatków – 11.669,76 zł - przez liczbę 15, tj. liczbę osób mieszkających w domu i pomnożenie przez liczbę 13, tj. liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2 ustawy, umieszczonych w rodzinnym domu dziecka ustalono, że kwota środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 marca 2024 r. wynosi 3.029,27 zł miesięcznie. Zgodnie z umową nr [...] z 1 czerwca 2023 r. o prowadzenie rodzinnego domu dziecka, usługi telekomunikacyjne refundowane są do wysokości 230 zł miesięcznie. Nie podlegają zwrotowi raty za aparaty telefoniczne, dodatkowa telewizja w pakiecie na telefon, wypożyczone filmy canal+. Natomiast długość pobytu w rodzinnym domu dziecka dzieci, które pojawiły się w nim i go opuściły w trakcie kwartału została naliczona proporcjonalnie do liczby dni ich pobytu. SKO po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od decyzji Starosty, decyzją z 14 listopada 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że choć decyzja Starosty nie zawiera należytego uzasadnienia sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami, to jednak samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Środki finansowe, o których mowa w art. 84 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej mają na celu wyłącznie refundację kosztów związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego. Z tego też względu prawodawca wskazał, że do takich kosztów zaliczyć można czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związane z kosztami eksploatacji. Opłaty za czynsz, energię elektryczną, wodę, gaz, opał są jednostkowe i ściśle związane z prowadzeniem domu, natomiast w ramach usług telekomunikacyjnych można posiadać nieograniczoną ilość telefonów, w tym te, które nie służą utrzymaniu mieszkania, a zatem skoro na mocy art. 84 pkt 1 ustawy środki finansowe przyznawane są na utrzymanie lokalu mieszkalnego, limitowanie tego rodzaju wydatków jest uzasadnione. W ocenie Kolegium, zastrzeżenia Skarżącego dotyczące sposobu wyliczenia ilości osób zamieszkujących w rodzinnym domu dziecka nie znajdują uzasadnienia, Starosta bowiem podał i wyliczył ilość dni pobytu poszczególnych osób w I kwartale 2024 r. i na tej podstawie dokonał prawidłowego rozliczenia. W konsekwencji uznano, że Starosta prawidłowo zinterpretował i zastosował obowiązujące przepisy, a dokonane przez niego rozliczenie wydatków na utrzymanie lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji ustalenie wysokości świadczenia, jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i obowiązującą umową o prowadzenie rodzinnego domu dziecka. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO wskazał, że odwołując się do SKO w Gdańsku prosił o wykładnię dotyczącą zasad ustalania ogólnej liczby osób wspólnie gospodarujących w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 marca 2024 r. w przypadku rotacji dzieci. W okresie tym przebywało w rodzinnym domu dziecka: 12 osób – 17 dni, 14 osób - 69 dni, 15 osób - 5 dni. Zatem 15 osób przebywało tylko 5 dni, co stawia Skarżącego w bardzo niekorzystnej sytuacji, gdyż faktyczna średnia liczba osób przebywających w RDD w I kw. 2024 to liczba 13,67. Skarżący podkreślił, że jest to jedyny czynnik, który neguje, zgadza się natomiast szczególnie z kwotą bazową 11.669,76 zł. Kwestią sporną jest tylko i wyłącznie liczba 15 osób jako łączna liczba osób gospodarujących w RDD. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do wniosku, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływy na wynik sprawy, co z kolei stanowi podstawę eliminacji decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jako podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji organy obu instancji wskazały art. 84 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r., poz. 177 ze zm. – dalej jako "ustawa o wspieraniu rodziny"), zgodnie z którym prowadzący rodzinny dom dziecka otrzymuje środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzony rodzinny dom dziecka, w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinny dom dziecka na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci, osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2-4 i 6, oraz osób opuszczających rodzinną pieczę zastępczą jako niepełnoletnie, o których mowa w art. 37 ust. 5 i 6, umieszczonych w rodzinnym domu dziecka wraz z prowadzącym rodzinny dom dziecka. W ocenie Sądu, zarówno sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organy obu instancji, w tym treść wydanych decyzji nie pozwala na tym etapie sprawy dokonać prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie wskazanego wyżej unormowania ustawy o wspieraniu rodziny. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (art. 107 § 2 k.p.a.). Szczególnie istotnym elementem decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, obejmującym kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktu (faktów, okoliczności) istotnego w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać powinno właśnie uzasadnienie decyzji (por. wyr. WSA w Białymstoku z 23 października 2007 r., II SA/Bk 372/07; wyr. NSA z 20 listopada 2007 r., I OSK 1924/06; wyr. WSA w Krakowie z 10 września 2010 r., I SA/Kr 837/10, Wspólnota 2010, Nr 39, s. 42; wyr. NSA z 4 marca 2014 r., II GSK 2075/12). Z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena powinna znaleźć, w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (wyr. WSA we Wrocławiu z 7 października 2009 r., II SA/Wr 174/04; wyr. WSA w Krakowie z 27 października 2015 r., II SA/Kr 976/15; wyr. NSA z 2 października 2019 r., II OSK 2708/17). Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela też wyrażane w judykaturze stanowisko, że uzasadnienie decyzji musi stanowić logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem. W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej skutkuje również tym, że sąd administracyjny nie może skutecznie skontrolować, czy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w jej całokształcie, czy rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich merytorycznie (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2024 r., I GSK 1293/23). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że jedynym elementem stanu faktycznego i prawnego sprawy opisanym w uzasadnieniu decyzjach organów obu instancji jest katalog i suma wydatków poniesionych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w związku z prowadzeniem w nim rodzinnego domu dziecka. Ten element sprawy był z resztą między stronami bezsporny. Jednocześnie ani z decyzji Starosty ani z decyzji SKO nie wynika: 1) na jakiej podstawie prawnej i faktycznej środki finansowe przyznano w okresie miesięcznym; 2) na jakiej podstawie faktycznej i prawnej – w sytuacji przyznania środków finansowych na okresy miesięczne, podstawą wyliczeń wysokości należności są średnie wydatki kwartalne, jak i liczba osób zamieszkujących w lokalu oraz liczba dzieci, osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2-4 i 6, oraz osób opuszczających rodzinną pieczę zastępczą jako niepełnoletnie, o których mowa w art. 37 ust. 5 i 6, umieszczonych w rodzinnym domu dziecka – uwzględniona z kwartału a nie z poszczególnych miesięcy; 3) z czego wynika zasadność rozliczenia kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego podzielonych na osoby zamieszkujące bez uwzględnienia ilości dni zamieszkania w danym okresie, ale uwzględnienie tej zmiennej w iloczynie dzieci, osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2-4 i 6, oraz osób opuszczających rodzinną pieczę zastępczą jako niepełnoletnie, o których mowa w art. 37 ust. 5 i 6, umieszczonych w rodzinnym domu dziecka wraz z prowadzącym rodzinny dom dziecka. Starosta Nowodworski w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji odwołuje się do umowy z 1 czerwca 2023 r., nr [...] o prowadzenie rodzinnego domu dziecka, jednakże umowa ta nie znajduje się w aktach postpowania organu pierwszej instancji, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości poczynionych na jej podstawie ustaleń. SKO zasadnie stwierdziło w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera należytego uzasadnienia. Pomimo tego Kolegium również naruszyło art. 107 § 3 k.p.a. powielając w istocie treść uzasadnienia decyzji Starosty i przywołując dodatkowo orzecznictwo. W ocenie Sądu również na podstawie uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji nie sposób odczytać motywacji i zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie wskazanym w pkt 4.8. niniejszego uzasadnienia. Wbrew twierdzeniom Kolegium – Starosta nie podał, na jakiej podstawie ustalił ilość dni pobytu w domu poszczególnych osób w I kwartale, a tym bardziej nie podał dlaczego ilości tej nie uwzględnił przy ustalaniu spornej należności. Zauważyć też trzeba, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentów pozwalających na weryfikację tych okoliczności. Kolegium całkowicie pominęło m. in. brak w aktach sprawy umowy nr [...] z 1 czerwca 2023 r. o prowadzenie rodzinnego domu dziecka, na którą w uzasadnieniu decyzji powoływał się Starosta. SKO nie odniosło się również w sposób prawidłowy do zarzutów odwołania, poprzestając na uznaniu stanowiska Starosty za prawidłowe. Zdaniem Sądu stan taki nie jest akceptowalny zwłaszcza, gdy organ pierwszej instancji nie wykazał zasadności dokonywanych przez siebie wyliczeń, w szczególności co do uwzględnienia ilości dni pobytu dzieci przebywających po opieką rodzinnego domu dziecka i pominięcia tej zmiennej przy określaniu liczby osób zamieszkujących w domu Skarżącego. Ani Starosta ani SKO nie wytłumaczyły sposobu przeprowadzenia obliczeń na tle przepisów ustawy o wspieraniu rodziny, ani na tle okoliczności faktycznych będących tych wyliczeń podstawą. Z powyższych powodów Sąd nie jest wstanie na tym etapie sprawy rozstrzygnąć, czy sposób przyznania Państwu A. środków na utrzymanie rodzinnego domu dziecka i ich wysokość zostały ustalone w sposób prawidłowy. Jak już wyjaśniono, ani treść uzasadnień decyzji organów obu instancji, ani zgromadzona w sprawie dokumentacja nie pozwalają na weryfikację prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Zdaniem Sądu stopień naruszenia przepisów postępowania jest w rozpoznawanej sprawie na tyle znaczący, że koniecznym było uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji, tak aby zagwarantować Skarżącemu prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy administracji publicznej (art. 15 k.p.a.). Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to w szczególności, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta i ewentualnie SKO zobowiązani są do uzasadnienia wydanej decyzji w sposób opisany powyżej, przy czym uzasadnienie stanu faktycznego musi odnosić się do okoliczności, które ustalone zostaną na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dowodów. Dotyczy to zwłaszcza ilości mieszkańców i dzieci o których mowa w art. 84 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny oraz okresów, w jakim osoby te przebywały w domu Skarżącego. W uzasadnieniu prawnym należy m. in. szczegółowo wyjaśnić sposób dokonywanych wyliczeń (w tym zmiennych będących ich podstawą) w odniesieniu do obowiązujących w tym zakresie regulacji (w tym przywoływanej umowy) przy czym w sytuacji, w której wyliczenia powinny zdaniem organu zostać dokonane w sposób inny niż postuluje Skarżący – należy wyjaśnić powód takiego stanu rzeczy. Ponownie wydane w sprawie decyzje muszę umożliwiać weryfikację prawidłowości ich wydania, zwłaszcza z uwzględnieniem elementów o których mowa w pkt 4.8. tegoż uzasadnienia. Orzecznictwo Sądów Administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.