II SA/Gd 1003/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. N.- K. i M. K.-Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 05 czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie wykonania czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 12 2002 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 6 grudnia 2002 r., nr [...],Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał J. i W. S. wykonanie zmian i przeróbek ocieplenia parteru oraz otworu wejściowego do ogrodu z lokalu nr [...], poszerzonych okien parteru od strony ogrodu w budynku przy ul. [...] wynikających z zaleceń orzeczenia technicznego w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, wykonanie inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej ww. robót budowlanych wraz z orzeczeniem technicznym sporządzonym przez uprawnioną osobę oraz nakazał G. N. – K. oraz M. K. – Ł. wykonanie zmian i przeróbek ocieplenia I piętra budynku przy ul. [...] w G. wynikających z orzeczenia technicznego oraz wykonanie inwentaryzacji architektoniczno budowlanej wykonanych prac przy ociepleniu ww. części budynku wraz z orzeczeniem technicznym sporządzonym przez osobę uprawnioną. Organ ustalił termin na wykonanie powyższych obowiązków na dzień 30 czerwca 2003 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że latem 1996 r. Państwo S. poszerzyli otwory okienne na parterze budynku przy ul. [...] od strony ogrodu, nie uzyskując wymaganego pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 29 września 1998 r. Państwo S. zawiadomili organ administracji w dniu 29 września 1998 r. o rozpoczęciu realizacji ocieplenia w poziomie parteru. Pismem z dnia 29 września 1998 r. Państwo K. również powiadomili ww. organ o realizacji ocieplenia budynku w poziomie piętra. Powyższe zgłoszenia, w świetle art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, były nieskuteczne, albowiem roboty podjęto przed upływem 30 dni przypisanych organowi administracji na ustosunkowanie się do zgłoszenia. Nadto, pismem z dnia 31 sierpnia 2002 r. Państwo S. zawiadomili organ administracji o zamiarze osadzenia drzwi ogrodowych w miejscu okna, ale z pisma Państwa K. z dnia 1 września 2000 r. wynika, że prace te zostały już wykonane, co stanowi naruszenie art. 30 Prawa budowlanego, gdyż w tym przypadku również wymagane było pozwolenie na budowę. W ocenie organu wykonanie ocieplenia budynku, poszerzenie otworów okiennych, osadzenie drzwi balkonowych w miejscu okna powoduje zmianę wyglądu elewacji i zmianę parametrów technicznych ścian zewnętrznych, a także narusza konstrukcję budynku, w związku z czym wymaga pozwolenia na budowę. Wobec zatem zaistnienia samowoli budowlanej organ pierwszej instancji zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący G. N. – K. i M. K. – Ł. zarzucili, że wydana została z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego w zakresie nałożonych na nich obowiązków. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji we wskazanej części i umorzenie w tym zakresie postępowania. Uzasadniając odwołanie skarżący wskazali, że dokonanie ocieplenia budynku nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem jest to remont, którego pojęcie zostało sprecyzowane w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego i obejmuje również modernizację, której dokonali skarżący. Zaznaczy li, że pozostali współwłaściciele przystąpili do ocieplania bez powiadomienia organów nadzoru budowlanego, stawiając skarżących przed faktem dokonanym. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy decyzją z dnia 5 sierpnia 2003 r., nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, utrzymał zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonych obowiązków oraz uchylił w części określającej termin wykonania obowiązków i ustalił nowy termin do ich wykonania na dzień 31 sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ocieplenie budynku wymagało pozwolenia na budowę, a jego brak obligował organ do podjęcia działań w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że ocieplenie budynku jest remontem wymagającym zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Poprawa izolacyjności termicznej ścian zewnętrznych poprzez dołożenie warstwy ocieplającej nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego przy zastosowaniu wyrobów innych niż użyto pierwotnie i nie może być uznane za roboty remontowe. W skardze na powyższą decyzję skarżący G. N. – Ł. oraz M. K. – Ł. wnieśli o jej uchylenie w całości zarzucając naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 28, art. 30 ust. 2 i art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. przez niesłuszne uznanie, że docieplenie budynku na poziomie piętra wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, że skarżący nie dochowali warunków zgłoszenia organowi administracji oraz nienależyte uzasadnienie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ odwoławczy błędnie nie zakwalifikował wykonanego do cieplenia jako remontu i nie uzasadnił dostatecznie swojego rozstrzygnięcia. W pojęciu "remont" mieści się również modernizacja rozumiana jako unowocześnienie obiektu budowlanego. Skarżący poparli swoją ocenę przytaczając stanowisko doktryny wyrażone w komentarzu do ustawy – Prawo budowlane autorstwa J. S. Ocieplenie powiązane z likwidacją ubytków w starym, kruszejącym tynku miało na celu nie tylko odtworzenie stanu pierwotnego, ale jego jednoczesne unowocześnienie. W odniesieniu do daty dokonania zgłoszenia skarżący wskazali, iż zmuszeni zostali do podjęcia prac dociepleniowych zaraz, jak dowiedzieli się, że takie prace podjęli sąsiedzi z parteru. Wówczas pismem z dnia 9 października 1998 r. (a nie jak mylnie wskazano w uzasadnieniu z dnia 29 września 1998 r.) skarżący zawiadomili organ o tym, że zostali zmuszeni do podjęcia robót dociepleniowych, na co organ formalnie nie zareagował w żaden sposób, odmiennie niż w przypadków współwłaścicieli budynku z parteru - Państwa S. Nadto, skarżący zarzucili organowi odwoławczemu wydanie decyzji z wykroczeniem poza zakres zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż działania Państwa S. uznane zostały również za samowolę i obciążone stosowną sankcją z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zastosowany w toku postępowania administracyjnego przez organy obu instancji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), dalej: Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, stanowi, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały już wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tego Prawa, czyli bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może zawierać jedynie nakazy wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przepis ten nie może stanowić podstawy do nakazania właścicielowi (inwestorowi, zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r., II SA/Lu 930/99, niepubl.). W wyroku z dnia 24 czerwca 2004 r., IV SA 74/03, LEX nr 148875, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późno zm.) "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego". Organy administracji obu instancji ustalając, iż okoliczności faktyczne niniejszej sprawy umożliwiają doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem winny były nałożyć na inwestorów konkretne obowiązki, których wykonanie pozwoliłoby na osiągnięcie takiego stanu. Nałożenie tych obowiązków poprzedzone powinno było być przeprowadzeniem postępowania dowodowego, w którym to właśnie należało zgromadzić materiał w postaci np. orzeczenia technicznego, z którego wynikałoby zalecenie, jakie czynności faktyczne można wykonać. Takie zalecenie dopiero podlegałoby ocenie organu, w którego wyłącznej kompetencji leży obciążenie strony obowiązkami mającymi doprowadzić obiekt budowlany do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Stanowisko organów było natomiast błędne. Zdaniem Sądu bowiem decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może się ograniczać do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji i wykonania obowiązków w niej określonych. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, jeżeli nie zostały jeszcze zakończone. Chodzi tu o nakazanie wykonania określonych czynności, które spowodują doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z przepisami prawa i wydanie pozwolenia na użytkowanie. W utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji zawarto dyspozycję, z której wynika, że strony mają przedłożyć inwentaryzację oraz orzeczenie techniczne zawierające zalecenia w zakresie dokonania zmian i przeróbek wynikających z zaleceń tego orzeczenia technicznego, mających przywrócić stan zgodny z prawem. Takie sformułowanie decyzji jest sprzeczne z art. 107 § 1 k.p.a. gdyż nie precyzuje jakich konkretnie zmian i przeróbek należało dokonać. Decyzja powinna jasno i precyzyjnie określać rozstrzygnięcie, w tym nałożone na stronę obowiązki. Sąd podziela wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 13 marca 2003 r. (IV SA 1663/01, niepubl.) pogląd, że rozstrzygnięcie wydaje organ i dlatego w tym akcie władczym winny być zawarte wszelkie elementy tego rozstrzygnięcia, bez odsyłania do opinii, ekspertyz, inwentaryzacji, orzeczeń technicznych itp., jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Orzeczenie techniczne sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Nie można zatem nakazywać wykonywania obowiązków, które mają zostać określone dopiero w orzeczeniu technicznym czy ekspertyzie. Przyjmując takie stanowisko organ pozbawia się możliwości sprawdzenia poprawności takiego orzeczenia czy ekspertyzy i z góry zakłada, że będą one prawidłowe. Prawidłowa kolejność działań powinna przebiegać w ten sposób, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego ( przeprowadzonego w trybie art. 81c prawa budowlanego) organ ocenia prawidłowość owego orzeczenia technicznego bądź ekspertyzy, po czym decyzją nakłada obowiązek wykonania określonych czynności precyzując je w taki sposób by nie istniały żadne wątpliwości co do zakresu i sposobu ich wykonania. W świetle powyższego, organy administracji w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nadto, uchybiły przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie przeprowadzając rzetelnego postępowania dowodowego i nie rozważając wszechstronnie materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należało, że wykonanie ocieplenia na budynku stanowiło, według stanu prawnego obowiązującego w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Ocieplenie budynku nie mogło być uznane w stanie prawnym obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji za remont budynku. W obowiązującym wówczas art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego wyjaśniono bowiem pojęcie remontu jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Zatem wykonanie dodatkowego ocieplenia nie mogło być uznane za remont, gdyż nie była to robota budowlana polegająca na odtworzeniu stanu pierwotnego. W wyniku wykonania dodatkowego ocieplenia powstaje nowy dotychczas nie istniejący element budynku, a tego rodzaju prace wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. U gruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych stało na tożsamym stanowisku (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 2399/98; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., IV SA 827/98; wyrok NSA z dnia II SA/Ka 1008/00). Dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ), która weszła w życie 11 lipca 2003r., ( tj. po wydaniu zaskarżonej decyzji) zmieniono art. 29 określając, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian budynków o wysokości do 12m. i nakładając w art. 30 obowiązek zgłoszenia. Wobec tego, iż do robót polegających na ociepleniu budynku art. 48 Prawa budowlanego nie ma zastosowania należało prawidłowo zastosować dyspozycję art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Na marginesie wskazać należy, że samowola budowlana, której dopuścili się skarżący jest niewątpliwa, bez względu na to, czy na wykonane przez nich roboty budowlane wymagane byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę, czy wystarczyłoby zgłoszenie, albowiem podjęli roboty budowlane przed upływem 30 - dniowego terminu, w ciągu którego właściwy organ mógł wnieść sprzeciw, co czyni zgłoszenie nieskutecżnym, a roboty kwalifikuje jako samowolę. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżone decyzje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie dowodowe ( jak już wyżej powiedziano w oparciu o art. 81c prawa budowlanego )po czym ustalić, jakie czynności powinny być wykonane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargi określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości.