II SA/Gd 1024/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2024 r. nr SKO Gd/6465/23 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego J. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy Krokowa, po rozpatrzeniu wniosku J. N. z dnia 5 sierpnia 2021 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mobilnego na kołach o wymiarach 4x12 oraz domku narzędziowego o wymiarach 3x3 na działce nr [...] położonej w obrębie K. gmina K., decyzją z dnia 23 października 2023 r. odmówił ustalenia warunków dla planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 7 sierpnia 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania Kolegium wyjaśniło, że terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani nie ma obowiązku jego sporządzania wynikającego z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p."). W związku powyższym, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., konieczne było ustalenie warunków zabudowy. Dla potrzeb niniejszej sprawy ustalono, że szerokość frontu inwestycji wynosi 18,5 m. Wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości minimum 56 m od granic terenu inwestycji, przyjmując w analizie do obszaru analizowanego nawet małe fragmenty działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego przedstawionego w załączniku graficznym. W wyniku analizy organ I instancji stwierdził, że wnioskowana funkcja nie stanowi kontynuacji funkcji ze względu na brak legalnej zabudowy w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja nie odpowiada także wymogom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gdyż z powodu braku zabudowy w obszarze analizowanym nie ma możliwości sformułowania wytycznych dotyczących nowej zabudowy. Organ administracji ustalił także, że inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, ponieważ postępowanie w sprawie uzyskania stosownych służebności, nie zostało zakończone, ale istnieje możliwość zapewnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu. Inwestycja spełnia warunek zgodności z przepisami odrębnymi. Z uwagi na niespełnienie dwóch z sześciu warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. niemożliwym było wydanie wnioskowanej decyzji. W dalszej kolejności, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że z akt sprawy, w szczególności z załącznika graficznego do decyzji dla terenu inwestycji działki nr [...], która graniczy z działkami nr [...]-[...] wynika, że są to nieruchomości oznaczone na tej mapie (w skali 1:1000) symbolem "R" (użytki rolne) i "ZL" (lasy). Z mapy tej nie wynika, aby w całym obszarze analizowanym wokół działki nr [...] istniała jakakolwiek zabudowa zwłaszcza tak nietypowa jak domek mobilny na kołach o rozmiarach 4x12m i domek narzędziowy. Wjazd ma się odbywać z terenu działki nr [...] i [...] zaś bok działki nr [...] w jej kwadratowym kształcie wynosi 18,5 m, a więc zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i przepisami rozporządzenia wyznaczono właściwie na 56 m we wszystkich kierunkach wokół działki nr [...]. Analiza urbanistyczna funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz formalno-prawna z dnia 23 października 2023 r. stanowiąca załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji stwierdza brak zabudowy w tym obszarze umożliwiającej lokalizację wnioskowanej inwestycji na zasadzie dobrego sąsiedztwa. W związku z powyższym nie istnieje kontynuacja funkcji i nie do ustalenia są inne wskaźniki i parametry np.: linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej czy liczba kondygnacji. Wbrew twierdzeniom strony zabudowa na działce nr [...] nie znajduje się "w niedalekiej odległości", a w dalszej odległości - za drogą gminną i daleko poza obszarem analizowanym, zaś na działkach nr [...] i [...] nie istnieje legalna zabudowa. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że nawet mimo uzyskania dostępu do drogi publicznej w przyszłości, inwestor dalej nie będzie spełniał warunku wynikającego z art. 61 pkt 1 u.p.z.p., co do dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. Istniejąca na działkach sąsiednich zabudowa nie jest bowiem zabudową legalną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia, niepodjęcie przez organ odwoławczy niezbędnych czynności celem wyjaśnienia i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a także zaniechane uzupełnienia materiału dowodowego. Skarżący zarzucił także niewłaściwą ponowną analizę materiału dowodowego co do kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, nieprzeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego w przedmiocie weryfikacji czy zabudowa określona wnioskiem odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i warunków zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie toczącego się postępowania dotyczącego drogi koniecznej, co będzie przesądzało o dostępie nieruchomości objętej wnioskiem do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu aczkolwiek nie powodów w niej wskazanych. Sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."). Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu (czynności czy bezczynności organu administracji publicznej) i zobowiązany jest uwzględnić także takie naruszenia prawa, które nie zostały powołane w skardze (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2024 r., III SA/Kr 805/24; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2024 r., III OSK 2045/22). Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej "u.p.z.p.", "ustawa") ustalenie warunków zabudowy uzależnione było od spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy. U.p.z.p. przewidywała także (w brzmieniu obowiązującym w momencie wydawania decyzji przez organ administracji), że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ zobowiązany był do wyznaczenia wokół terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadzał na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Sposób ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu uregulowany został rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej "rozporządzenie MI"). Przepisy tego aktu normatywnego uległy zmianie w trakcie trwania postępowania, ale zmiany te nie miały zastosowania w sprawie. Stosownie do treści § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (3 stycznia 2022 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem J. N. (dalej jako: "skarżący") z dnia 5 sierpnia 2021 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed wejściem w życie przywołanego rozporządzenia, co oznacza, że w sprawie miały zastosowanie przepisy dotychczasowe. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie, że dla obszaru analizowanego (ustalonego na podstawie trzykrotnej szerokości frontu działki) nie odnaleziono w rejestrach oraz zasobach archiwalnych Starosty Puckiego informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę ani też nie odnaleziono informacji o przyjęciu skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy. Okoliczność tę ustalił organ odwoławczy na podstawie pisma Starosty Puckiego z dnia 2 kwietnia 2020 r. (s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W poddanej sądowej kontroli decyzji istotną okolicznością jest to, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w dniu 9 sierpnia 2024 r., to jest w ponad cztery lata po sporządzeniu przez Starostę Puckiego pisma, z którego wynika brak legalnej zabudowy na obszarze analizowanym. Należy podkreślić, że Kolegium nie podjęło żadnych czynności celem zweryfikowania tej okoliczności ani potwierdzenia jej aktualności. W efekcie odmowa ustalenia warunków zabudowy oparta została o dokument sporządzany ponad cztery lata przed wydaniem decyzji. Tego rodzaju działanie stanowi w ocenie Sądu naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z której wynika obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw w odniesieniu do aktualnie obowiązującego (tj. na dzień orzekania przez dany organ administracji) stanu prawnego (wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., I OSK 3977/18; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1019/19). Ten aktualny stan prawny powinien być odnoszony do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06; por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025). Innymi słowy, co do zasady zarówno stan prawny jak i stan faktyczny powinny być aktualne w momencie rozstrzygania sprawy przez organ administracji, tak I jak i II instancji. Wydanie decyzji, a w szczególności decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku strony, w oparciu o nieaktualną podstawę faktyczną stanowi naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z ustalonego i przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego nie wynika czy w okresie od 2020 r. do 2024 r. na terenie obszaru analizowanego powstała jakakolwiek legalna zabudowa, która mogłaby stanowić podstawę dla określenia parametrów nowej zabudowy. Oznacza to, że ten element podstawy faktycznej rozstrzygnięcia powinien zostać ustalony ponownie. Ponadto, należy też zaznaczyć, że skarżący we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazywał, że złożył wniosek o ustanowienie służebności drogowej na działkach [...]-[...] celem uzyskania dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie ani organ I instancji, ani organ II instancji nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia, na jakim etapie jest prowadzone postępowanie sądowe. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m. in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a. - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2025 r., III OSK 5519/21). Uzasadnienie decyzji powinno być przy tym elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Powinno odnosić się do istotnych elementów spornych, dowodów zarówno zebranych przez organ jak i przedłożonych przez stronę. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Należyte uzasadnienie decyzji służy także realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron. Odesłanie do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie zastępuje oceny, którą winien dokonać ponownie organ odwoławczy. Podkreślenia przy wymaga, że zasada dwuinstancyjnego postępowania tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., II FSK 1561/09). Zatem istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez ten organ obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Obowiązkiem zatem organu drugiej instancji było ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Organ ten miał obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty skarżącego oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Stąd, jak podnosi się w judykaturze, obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz - co ważne - ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97). Analiza akt administracyjnych jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Kolegium wydając decyzję ograniczyło się wyłącznie do powtórzenia argumentacji organu I instancji, nie uwzględniając istotnych wyjaśnień skarżącej wynikających z odwołania, co należy uznać za naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy Krokowa zaaprobował zasadniczo dokonane w sprawie ustalenia, stanowiące podstawę ustalenia warunków zabudowy, a także dokonaną przez ten organ ocenę. Organ II w swojej decyzji odniósł się jedynie do podniesionej w uzasadnieniu odwołania okoliczność istnienia zabudowy na działce nr [...]. Nie odniósł się jednak pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącego, a w szczególności kwestii toczącego się postępowania w przedmiocie ustanowienia służebności drogowej. Rekapitulując powyższe, rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest ustaleniem czy na obszarze objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu istnieje jakakolwiek legalna zabudowa oraz – o ile zabudowa taka istnieje – czy postępowanie sądowe w sprawie ustanowienia służebności zostało zakończone (i w jaki sposób). W ocenie Sądu okoliczności te mogą zostać ustalone przez organ II instancji albowiem dysponuje on kompetencjami w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego. Z tego względu Sąd uznał za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie tylko decyzji tego organu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł. Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stornie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.