II SA/Gd 105/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 15 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego A. J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. J. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 15 grudnia 2015 r. Jak wynika z akt sprawy zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 8 listopada 2012 r. D. R. i J. R. wnieśli o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla budowy zbiornika wodnego służącego do retencjonowania wody na działce nr [..], obręb N. wraz z urządzeniami odprowadzającymi wody do istniejącego rurociągu. Do operatu wodnoprawnego dołączona została decyzja Wójta N. z dnia 9 października 2012 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika wodnego o funkcji retencyjnej i rekreacyjnej na działce nr [..], obręb N. W toku postępowania, skarżący A. J. wniósł sprzeciw w sprawie wykonania zbiornika wodnego. W dniu 23 stycznia 2013 r. do organu wpłynęła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2012 r. uchylająca decyzję o warunkach zabudowy z dnia 9 października 2012 r. W związku z tym Starosta zawiesił postępowanie w sprawie do czasu przedłożenia przez wnioskodawców ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2013 r., nr [..], Wójt Gminy N. ustalił na rzecz D. R. i J. R. warunki zabudowy dla budowy zbiornika wodnego o funkcji retencyjnej i rekreacyjnej o powierzchni do 3000 mkw., na działce nr [..], obręb N. Postanowieniem z dnia 27 maja 2013 r. zostało podjęte postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 19 czerwca 2013 r. - uchyliło decyzję z dnia 3 kwietnia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stąd też postanowieniem z dnia 11 lipca 2013 r. Starosta ponownie zawiesił postępowanie w sprawie do czasu przedłożenia przez wnioskodawców ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi D. R. i J. R., wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 693/13, uchylił kasacyjną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 19 czerwca 2013 r. Na wniosek inwestorów podjęto postępowanie postanowieniem dnia 22 kwietnia 2014 r., zaś w dniu 28 kwietnia 2014 r. Starosta wydał decyzję nr [..]. o pozwoleniu wodnoprawnym, od której odwołał się skarżący A. J. Uznając argumenty skarżącego i po uzyskaniu zgody wszystkich stron, decyzją z dnia 12 czerwca 2014 r. Starosta uchylił własną decyzję nr [..] z dnia 22 kwietnia 2014 r., a następnie postanowieniem z dnia 2 lipca 2014 r. po raz kolejny zawiesił postępowanie w sprawie do czasu przedłożenia przez wnioskodawców ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponownie rozpoznając sprawę warunków zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 26 listopada 2014 r. - umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem A. J. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia 3 kwietnia 2013 r. W tym stanie sprawy, Starosta, po podjęciu postanowieniem z dnia 16 grudnia 2014 r. postępowania, decyzją z dnia 30 grudnia 2014 r. orzekł o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego na budowę retencyjnego zbiornika wodnego rekreacyjnego na działce nr [..] obręb N. oraz odprowadzenie nadmiaru wód z tego zbiornika do istniejącego rurociągu w ilości odpowiadającej ilości wody dopływającej i określił szczegółowe warunki realizacji tego urządzenia oraz warunki korzystania z wód, uwzględniając tym samym wniosek D. R. i J. R. z dnia 8 listopada 2012 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ opisał przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił następnie, że rozstrzygnięcie podjął po szczegółowym przenalizowaniu dokumentacji technicznej, z której jednoznaczne wynika, że projektowany zbiornik retencyjny nie będzie w żaden sposób oddziaływał na działki sąsiednie, a nadto nie przewiduje się żadnej ingerencji w istniejące urządzenie wodne – rurociąg. Pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w oparciu o operat wodnoprawny oraz aneks do operatu sporządzone w listopadzie 2012 r. oraz styczniu 2013 r. A. J. wniósł w odwołaniu uchylenie tej decyzji. Akta sprawy wraz z odwołaniem wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 23 stycznia 2015 r. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 65/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. J., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2014 r., wydaną w sprawie warunków zabudowy. W związku z tym postanowieniem z dnia 12 czerwca 2015 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy. Decyzją z dnia 22 października 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 3 kwietnia 2013 r. W tej sytuacji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia 25 listopada 2014 r. podjął postępowanie w sprawie. Następnie zaś zaskarżoną decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie toczyło się z wniosku inwestorów z dnia 8 listopada 2012 r. Wcześniejszy wniosek inwestorów z dnia 20 marca 2012 r. rozstrzygany był decyzją Starosty z dnia 27 czerwca 2012 r., uchyloną decyzją Dyrektora RZGW z dnia 10 września 2012 r., a następnie postępowanie zostało ostatecznie zakończone umarzającą decyzją Starosty z dnia 18 września 2012 r. wobec wycofania wniosku. Na wniosek z dnia 8 listopada 2012 r. zostało wszczęte nowe postępowanie. Organ odwoławczy stwierdził, że działka na której projektowany jest zbiornik nie stanowi terenu zalewowego, odwołując się w tym zakresie do ekspertyzy technicznej. Stwierdził również, że zbiornik ten może przyczynić się do poprawy stosunków wodnych w tym rejonie. Wykonanie zbiornika nie wpłynie negatywnie na sąsiadujące działki. Nadto Dyrektor RZGW dokonał weryfikacji zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego z decyzją Wójta Gminy z dnia 3 kwietnia 2013 r. o warunkach zabudowy, zmienioną postanowieniem z dnia 25 maja 2013 r. Analiza ta wykazała, że planowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, a w związku z tym decyzja Starosty nie narusza art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Dyrektor stwierdził przy tym, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2015 r. jest decyzją ostateczną, a jej ewentualne zaskarżenie do sądu administracyjnego nie wstrzymuje jej wykonania. W skardze na powyższą decyzję A. J. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podtrzymał zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo stwierdził, że warunki zabudowy ustalone decyzją z dnia 3 kwietnia 2013 r. w punkcie 5.1 wskazują, że inwestycja powinna spełniać wymagania uchylonej 10 września 2012 r. decyzji Starosty o pozwoleniu wodnoprawnym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. A. J. wniósł również skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2015 r., nr [..]. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 3 kwietnia 2013 r. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 712/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2015 r. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 1 listopada 2016 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji nie odniósł się do podniesionego w nim zarzutu oparcia decyzji o warunkach zabudowy na uchylonej decyzji Starosty z dnia 27 czerwca 2012 r., nr [...] o udzieleniu D. i J. R. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie zbiornika wodnego oraz odprowadzanie wód ze zbiornika do istniejącego rurociągu (pkt 5.1 decyzji organu I instancji). W ocenie Sądu Kolegium powinno odnieść się do tego zarzutu odwołania, był on bowiem istotny, a brak w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa. Nadto Sąd wyjaśnił, że w świetle art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. W celu umożliwienia zbadania powyższej przesłanki wydania pozwolenia wodnoprawnego w art. 131 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo wodne określono, że do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołącza się decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana – w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego. Z uwagi na to, że dla wykonania urządzenia wodnego, jakim jest objęty przedmiotową sprawą zbiornik wodny (por. art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo wodne), wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, przyjąć należy, że w celu realizacji inwestycji inwestorzy są obowiązani w pierwszej kolejności uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, a po jej uzyskaniu przedłożyć tę decyzję wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby w decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie wymagań dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, wprowadzać warunek zachowania wymagań decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wydanej wcześniej dla inwestycji objętej wnioskiem. To bowiem dopiero w oparciu o wydaną w tej sprawie decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, inwestorzy będą mogli ubiegać się o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na budowę tego zbiornika wodnego. W ocenie Sądu brak było przy tym przeszkód, aby Kolegium wyeliminowało omawiany wyżej zapis decyzji organu pierwszej instancji - zawarty w punkcie 5.1 tej decyzji - we własnym zakresie. Oczywiście przy założeniu, że wynik postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Kolegium uzasadniłby co do zasady utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które skutkować musiało wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145, art. 145a i w art. 145b kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że w art. 145 § 1 pkt 8 kpa chodzi o sytuacje, gdy jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej decyzji. Chodzi o taką zależność, że wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Termin "w oparciu" użyty w art. 145 § 1 pkt 8 kpa jest bowiem tożsamy ze zwrotem "na podstawie" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06, Lex nr 276701). W przepisie tym chodzi o sytuację gdy decyzja została oparta na ,,kompetentnym" rozstrzygnięciu sądu lub innego organu, a rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi oczywiście wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 605/08, Lex nr 564152). Związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 kpa, można zobrazować jako pewną sekwencję działań prawnych organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. W skład pojęcia ,,w oparciu, użytego w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, wchodzą związki wynikające wprost z prawa materialnego (zależność decyzji o pozwoleniu na budowę od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), jak i zależność (związek o charakterze procesowym) spowodowana wyeliminowaniem z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji kasatoryjnej, na podstawie której i w wykonaniu zaleceń której wydane zostały inne decyzje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06, Lex nr 276701). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, zgodnie z którym, każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Dotyczy to także podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a więc sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (zob: Tadeusz Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, pkt 15 do art. 145; Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 564; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSA i WSA 2006/2/39). Do uchylenia decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja, może dojść w szczególności w wyniku wyroku sądu administracyjnego. Prawomocny wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego wywiera bowiem skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. A zatem w przypadku uchylenia decyzji wyrokiem sądu administracyjnego, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 kpa zachodzi po uprawomocnieniu się tego wyroku. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zaskarżona w sprawie decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na budowę retencyjnego zbiornika wodnego rekreacyjnego została wydana w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika wodnego o funkcji retencyjnej i rekreacyjnej. Tutejszy Sąd uchylił jednakże decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy prawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. w sprawie II SA/Gd 712/15. Stosownie do treści art. 131 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołącza się decyzję o decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana - w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 125 pkt 2 tej ustawy pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne wynika zaś, że wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1-2. Zgodnie natomiast z treścią art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b zbiornik wodny stanowi urządzenie wodne. Skoro zatem zaskarżona decyzja wydana została na podstawie ustaleń dokonanych w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 3 kwietnia 2013 r. utrzymanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 października 2015 r., którą to decyzję następnie uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 712/15, uznać należało, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 tej ustawy. W piśmie z dnia 6 grudnia 2016 r. skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, toczącego się ponownie po wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 712/15. Sąd oddalił ten wniosek postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r., gdyż wynik postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, której przedmiotem jest ocena zgodności z prawem pozwolenia wodnoprawnego. Wynik tego postępowania administracyjnego będzie miał natomiast znaczenie dla ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest bowiem niezbędna do uzyskania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie urządzenia wodnego, co wynika z cytowanych wyżej przepisów Prawa wodnego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.