II SA/Gd 1100/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 6 września 2024 r. nr WI-III.7821.1.9.2024.AZ w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej Gminie Miasta kwotę 200 zł (dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. nr RAAII.6740.8.2.2020.AD-182/ulica Prezydent Miasta Gdyni, na wniosek złożony przez Prezydenta Miasta Gdyni jako zarządcę drogi gminnej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa odcinka ul. [...] w G. od posesji nr [...] do posesji nr [...]" (dalej: decyzja zrid), zlokalizowanej m.in. na działce nr [...], obręb [...]. Decyzji tej na wniosek inwestora nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W wyniku wznowienia postępowania, Prezydent Miasta Gdyni decyzją nr RAAII.6740.12.2.2022.BB-182/ulica z dnia 27 marca 2024 r. uchylił ww. decyzję zrid i odmówił wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Gminę Miasta Gdyni, Wojewoda Pomorski decyzją nr WI-III.7821.1.9.2024.AZ z dnia 6 września 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gdyni nr RAAII.6740.12.2.2022.BB-182/ulica z dnia 27 marca 2024 r. Na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Gmina Miasta Gdyni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie, skarga wniesiona została przez Gminę Miasta Gdyni reprezentowaną przez Prezydenta Miasta Gdyni, który to działał w niniejszej sprawie jako organ I instancji i wydał decyzję, od której odwołanie rozpoznane zostało decyzją, która to objęta jest skargą. W tej zaś sytuacji wnosząca skargę Gmina Miasta Gdyni nie może być uznana za podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa. Wynika to z faktu, że organ wykonawczy tej jednostki samorządu działał jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Z kolei, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest ani on, ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki, ani wreszcie sama jednostka samorządu terytorialnego uprawniona do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Powyższe stanowisko wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 ustawa o samorządzie powiatowym. Tym samym, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Tym samym, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostek samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że w wyroku z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 866/22 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA przyznając, że jakkolwiek uchwała z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego (przez co nie ma charakteru wiążącego w każdej sprawie) i dotyczyła przymiotu strony – jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną, stwierdził, że zaprezentowany w niej pogląd i zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. W wyroku tym odwołano się do orzecznictwa TK i sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że gmina (powiat) zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 k.p.a., a także w art. 50 § 1 p.p.s.a, celem ochrony swoich interesów. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone również w innych orzeczeniach NSA (zob. np. wyroki: z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1563/21, z 10 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1700/21, z 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1451/20, oraz postanowienie z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 3381/19 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji uznać należało, że Gmina Miasta Gdyni nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji Wojewody Pomorskiego, utrzymującej w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta Gdyni. W konsekwencji, skarga wniesiona przez Gminę Miasta Gdyni jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Wprawdzie co do zasady brak legitymacji do wniesienia skargi stanowi przesłankę materialnoprawną, powodującą oddalenie skargi, jednakże w sytuacji, gdy wiadomym jest od razu, że podmiot nie ma uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia i nie zachodzi potrzeba badania jego interesu prawnego, skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 postanowił jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu Sąd orzekł zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie 2 postanowienia.