II SA/Gd 1173/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 września 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.112.2024.AG w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 4 kwietnia 2013 r. Starosta Pucki (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 3, art. 12 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) - dalej: "specustawa drogowa", zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa odcinka drogi gminnej – [...]" na terenie m.in. działek nr [...] o powierzchni 9 m2, nr [...] o powierzchni 10 m2, nr [...] o powierzchni 11 m2 i nr [..] o powierzchni 6 m2, położonych w obrębie J., k.m. [...], gmina J. (dalej: "decyzja ZRID"). Zgodnie z zapisami prowadzonych dla tych działek ksiąg wieczystych ich właścicielką w dniu, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna, była A. S. (dalej: "Strona", "Skarżąca"). Decyzją z 23 kwietnia 2024 r. Starosta, na podstawie art. 12 ust. 4a i art. 18 ust. 1e specustawy drogowej oraz art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 51.285 zł na rzecz A. S. za utratę prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 9 m2, nr [...] o powierzchni 10 m2, nr [...] o powierzchni 11 m2, nr [...] o powierzchni 6 m2, położonej w obrębie J., k.m. [...], gmina J., które na mocy ostatecznej decyzji ZRID przeszły z mocy prawa na własność Gminy J., zaś do zapłaty odszkodowania zobowiązał Burmistrza Miasta Jastarni w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Stronę Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 17 września 2024 r. uchylił ją w całości i ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 51.285 zł z tytułu utraty prawa własności do nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...] o powierzchni 9 m2, nr [...] o powierzchni 10 m2, nr [...] o powierzchni 11 m2 oraz nr [...] o powierzchni 6 m2, położonych w obrębie J., k.m. [...], gmina J., objętych decyzją ZRID. W decyzji tej orzeczono również o pomniejszeniu ustalonego odszkodowania o kwotę 12.637,10 zł, wypłaconą tytułem zaliczki na poczet odszkodowania w wysokości 70% ustalonego przez Starostę w decyzji z 27 września 2019 r. oraz o przyznaniu odszkodowania w kwocie 38.647,90 zł na rzecz poprzedniej właścicielki nieruchomości, tj. A.S. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej określono osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania, tj. właścicieli, użytkowników wieczystych oraz podmioty, którym przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości bądź ich części. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje zaś po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Wojewoda wskazał następnie, że w dniu 17 września 2023 r. rzeczoznawca majątkowy M.N. sporządził wycenę, w której oszacował wartość odtworzeniową prawa własności działek nr: [...]-[...] na łączną kwotę 51.285 zł, w tym wartość rynkową gruntu na kwotę 24.090 zł, wartość odtworzeniową zabudowy na kwotę 17.117 zł i wartość składników roślinnych na poziomie 10.078 zł. Biegły wskazał, że dla ww. działek obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr XIX/142/2012 Rady Miasta Jastarnia z dnia 23 kwietnia 2012 r., zgodnie z którym działki te, w dniu wydania decyzji ZRID, były położone na terenie przeznaczonym pod tereny dróg dojazdowych (symbol KDD). Ustalenia te potwierdził Burmistrza Miasta Jastarni w zaświadczeniu z 28 czerwca 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że wycena ww. działek została przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832) - dalej "Rozporządzenie", które weszło w życie z dniem 9 września 2023 r. Wojewoda przytoczył następnie treść przepisów § 49 ust. 1, 2 i 4 Rozporządzenia oraz art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. zaznaczając, że w przedmiotowej sprawie zasada korzyści nie ma zastosowania, gdyż aktualne przeznaczenie działek nr: [...]-[...], tj. drogowe, jest tożsame z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia. Organ odwoławczy podał, że wskutek analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi biegły nie stwierdził wystarczającej ilości tego typu transakcji do dokonania wyceny na ich podstawie. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że w okresie ostatnich 4 lat wystąpiły tylko dwie transakcje nieruchomościami w mieście J. o przeznaczeniu pod drogi publiczne o cenach 200 zł oraz 220 zł za m2, dotyczyły one jednak gruntów zabudowanych drogą (brak podobieństwa nieruchomości). Biegły zaznaczył, że lokalizacja P. jest specyficzną, wyjątkową lokalizacją niepodobną do innych na terenie powiatu, regionu czy kraju, dlatego też uznał, że nie występują na tym rynku (lokalizacja podobna) nieruchomości podobne przeznaczone pod drogi publiczne. Uznał tym samym, że należy dokonać wyceny na podstawie transakcji gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych - są to grunty o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym. Biegły stwierdził, że analiza rynku w zakresie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, stanowiących przedmiot prawa własności, wykazała wystarczającą ilość transakcji położonych w najbardziej podobnej lokalizacji do przedmiotu wyceny, tj. w mieście J. Jako okres analizy nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym biegły wyznaczył czas od października 2021 r. do dnia wyceny. Z uwagi na rodzaj wycenianej nieruchomości do analizy rynku biegły nie przyjął danych transakcyjnych dotyczących nieruchomości o dobrych warunkach zabudowy pod budynki (wyjaśniając, że tego typu nieruchomości osiągają ceny dalece różne od tych słabych, ewentualnie średnich warunkach inwestycyjnych). Wojewoda podał, że rzeczoznawca majątkowy zastosował w wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Jednostkowa wartość prawa własności gruntu przedmiotowych nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym została oszacowana na kwotę 669,17 zł/m2. Zatem wartość prawa własności działek nr: [...]-[...] o łącznej powierzchni 36 m2 została oszacowana na kwotę 24.090 zł. Biegły oszacował również wartość części składowych budowlanych znajdujących się na przedmiotowych nieruchomościach. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na dzień wydania decyzji ZRID znajdowały się na nich: ogrodzenie stalowe na cokole betonowym o wymiarach 60 x 15 cm z bramą wjazdową i furtką, instalacja elektryczna wideofonu o długości 23 m, instalacja elektryczna otwierania bramy o długości 25 m, nawierzchnia z kostki betonowej o powierzchni 6,90 m2. Biegły oszacował wartość tych składników na podstawie danych z rynku lokalnego (uśrednione). Rzeczoznawca majątkowy posłużył się w tym zakresie metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Biegły zastosował w wycenie podejście kosztowe wyjaśniając, że polega ono na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, iż wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych (art. 153 ust. 3 u.g.n.). Przy metodzie kosztów odtworzenia określa się koszty odtworzenia części składowych gruntu przy zastosowaniu tej samej technologii i materiałów, które wykorzystano do wzniesienia lub powstania tych części składowych. Biegły oszacował: wartość utwardzenia z kostki betonowej, przy uwzględnieniu 20% stopnia zużycia, na kwotę 1.319,10 zł, wartość furtki i bramy stalowej z instalacją wideofonu i elektryczną otwierania bramy, przy uwzględnieniu 15% stopnia zużycia, na kwotę 8.788,50 zł, wartość cokołu betonowego, przy uwzględnieniu 10% stopnia zużycia, na kwotę 2.532,47 zł, wartość ogrodzenia stalowego, przy uwzględnieniu 10% stopnia zużycia, na kwotę 3.661,53 zł. W związku z tym wartość składników budowlanych znajdujących się na przedmiotowych nieruchomościach, na dzień wydania decyzji ZRID, przy uwzględnieniu ich odpowiedniego stopnia zużycia, oszacowano na łączną kwotę 16.301,60 zł, natomiast po doliczeniu kosztów dokumentacji i nadzoru na poziomie 5% na kwotę 17.117 zł. Organ odwoławczy wskazał, że autor wyceny ustalił, iż na ww. działkach, na dzień wydania decyzji ZRID, znajdowały się następujące składniki roślinne: trawnik o powierzchni 18,42 m2, żywopłot z bluszczu na długości 32 sztuk oraz żywotnik (tuja) sztuk 9, wiek około 10 lat. Oszacowania wartości składników roślinnych biegły dokonał na podstawie poradników branżowych ("Szacowanie wartości roślin sadowniczych na plantacjach towarowych, oraz upraw ogrodniczych w ogródkach działkowych i przydomowych przy ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie", "Szacowanie wartości drzew i krzewów ozdobnych", "Określenie wartości roślin ozdobnych"). Rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość tui na kwotę 3.098,86 zł, żywopłotu z bluszczu na kwotę 6.405,18 zł, a trawnika na kwotę 573,97 zł. Łączna wartość składników roślinnych została określona na poziomie 10.078 zł. Podsumowując Wojewoda wskazał, że wartość prawa własności gruntu przedmiotowych działek wraz ze znajdującymi się na nich składnikami budowlanymi i roślinnymi oszacowano na łączną kwotę 51.285 zł. Oceniając operat szacunkowy z 17 września 2023 r. organ odwoławczy uznał, że szczegółowo wyjaśnia on sposób ustalenia wartości prawa własności przedmiotowych działek, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia Wojewoda uznał za prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia jako nie budzące zastrzeżeń. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Strona nie skorzystała z prawa złożenia kontroperatu szacunkowego ani z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wojewoda zaznaczył, że nie miał wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia wyceny nieruchomości z 17 września 2023 r., w związku z czym nie zlecił oceny prawidłowości ww. operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Odnosząc się do zarzutu, że dotychczas sporządzone w sprawie operaty szacunkowe różnią się znacznie (rażąco) od siebie względem wyceny, co powinno skłaniać organ do skierowania operatu do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej oraz właściwej komisji arbitrażowej, organ odwoławczy odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że nie zawsze istnienie rozbieżnych operatów obliguje organ do zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W odniesieniu natomiast do twierdzenia, że operat szacunkowy został sporządzony z wyłączeniem transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości podobnych, zaś dobór transakcji do przeprowadzenia wyceny został przeprowadzony dowolnie, Wojewoda wskazał, że zgodnie w wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego z 7 lipca 2024 r. operat szacunkowy został sporządzony nie z wyłączeniem transakcji rynkowych podobnych, ale z wyłączeniem transakcji nieruchomościami niepodobnymi, tj. o znacząco większej powierzchni gruntu, a tym samym znacznie lepszymi warunkami inwestycyjnymi niż posiadał przedmiot wyceny. W operacie szacunkowym zapisano, że z uwagi na rodzaj wycenianej nieruchomości do analizy rynku nie przyjęto danych transakcyjnych dotyczących nieruchomości o dobrych warunkach zabudowy pod budynki (tego typu nieruchomości osiągają ceny dalece różne od tych o słabych, ewentualnie średnich warunkach inwestycyjnych). Wyjaśniono dodatkowo, że z uwagi na fakt, iż przedmiot wyceny miał jedynie 36 m2 do wyceny dobrano nieruchomości porównawcze o najwyższym stopniu podobieństwa pod względem wielkości do przedmiotu wyceny. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w decyzji z 27 września 2019 r. Starosta ustalił odszkodowanie w kwocie 18.053 zł, natomiast zgodnie z pismem Burmistrza Jastarni z 3 marca 2020 r. została wypłacona zaliczka w wysokości 12.637,10 zł za działki nr: [...] o powierzchni 9 m2, [...] o powierzchni 10 m2, [...] o powierzchni 11 m2 oraz [...] o powierzchni 6 m2 (zaliczka stanowiła 70% odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty z 27 września 2019 r.). Wojewoda podał, że zgodnie z art. 12 ust. 5a specustawy drogowej na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. W związku z tym Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 51.285 zł oraz o pomniejszeniu go o kwotę 12.637,10 zł wypłaconą tytułem zaliczki na poczet odszkodowania w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez Starostę w decyzji z 27 września 2019 r. W skardze na decyzję organu odwoławczego A. S., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która w ocenie Skarżącej była wadliwa; 2. art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów przez organy obu instancji poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny dowodów, czego skutkiem jest poczynienie wadliwego ustalenia wartości odtworzeniowej gruntu, wartości odtworzeniowej zabudowy oraz wartości składników roślinnych (z pominięciem twierdzeń Strony w tym zakresie i dowodów wyrażonych w toku postępowania); operat rzeczoznawcy majątkowego z 17 września 2023 r. autorstwa M. N. został sporządzony m.in. z wyłączeniem transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości podobnych - s. 4 operatu wskazuje, że dobór transakcji do sporządzenia wyceny został przeprowadzony w sposób dowolny (np. biegły nie wskazał, na jakiej podstawie odrzucił szereg transakcji, które opisał jako "nierynkowe" i zawęził pole analizy); w ocenie Skarżącej biegły nie wytłumaczył w należyty i przekonujący sposób, dlaczego odrzucił znaczną część transakcji, z których wynikały znacznie wyższe ceny za m2; biegły również nie odniósł się należycie do treści dokumentu w postaci informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego w Pucku z 26 stycznia 2023 r. w kwestii szacunkowej średniej wartość gruntów niezabudowanych w J. (odnoszących się do nieruchomości odpowiadających przeznaczeniu przyjętemu przez biegłego na potrzeby wyceny); zaniechanie skierowania operatu do Komisu Odpowiedzialności Zawodowej oraz właściwej komisu arbitrażowej (w sytuacji, w której w sprawie występnie szereg różnych wycen, których wartości radykalnie odbiegają od siebie);  3. art. 8 k.p.a. polegające na zaniechaniu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności w kontekście zaniechania poddania operatu szacunkowego M. N. weryfikacji Komisji Odpowiedzialności Zawodowej oraz właściwej komisji arbitrażowej (co uzasadniały istotne różnice w wycenie nieruchomości wynikające z poszczególnych, operatów). W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że zaskarżona decyzja opiera sią na operacie, którego ustalenia są dowolne, co prowadzi do tego, że w toku sprawy nie została ustalona rynkowa wartość wywłaszczonej nieruchomości. Strona podkreśliła, że kwestionuje treść operatu z 17 września 2023 r. autorstwa M. N. wskazując, że został on sporządzony z wyłączeniem transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości podobnych (s. 24 operatu wskazuje, że dobór transakcji do sporządzenia wyceny został przeprowadzony w sposób dowolny, np. biegły nie wskazał, na jakiej podstawie odrzucił szereg transakcji, które opisał jako "nierynkowe" i zawęził pole analizy). Strona nie zgodziła się również na przyjętą wartość składników roślinnych oraz odtworzeniową znajdującej się na działce zabudowy (jako sprzecznej z zaprezentowanymi przez Stronę dowodami w toku przedmiotowego postępowania). Wskazano, że z informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego w Pucku z 26 stycznia 2023 r. wynika, iż szacunkowa średnia wartość gruntów niezabudowanych w miejscowości J. w 2021 r. wyniosła 626,32 zł za m2, a w 2022 r. 907,60 zł za m2. W odniesieniu do nieruchomości zabudowanych wyniosła ona odpowiednio 1.539,22 zł za m2 w 2021 r. oraz 2.860,85 zł za m2 w 2002 r. Stad też domniemywać należy, że ilość transakcji była znacznie wyższa niż ta przyjęta przez biegłego. W tym też zakresie - w ocenie Strony - nie są przekonujące wyjaśnienia biegłego, zważywszy na fakt przyjęcia na potrzeby wyceny przeznaczenia mieszkaniowo-usługowego. Odrzucony został bowiem szereg transakcji opiewających na wyższą wartość niż ta przyjęta na potrzeby wyceny (jak mniema Skarżąca - o tożsamym przeznaczeniu). Podsumowując podniesiono, że ww. okoliczność nie została należycie oceniona przez organ rozpatrujący sprawę. Poza tym w sprawie został sporządzony szereg operatów, w których przyjęte wartości różniły się zasadniczo, co też obligowało organ do poddania operatu szacunkowego wnikliwej kontroli (m.in. poprzez jego weryfikację przy pomocy komisji arbitrażowej). W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 17 września 2024 r. uchylająca w całości decyzję Starosty Puckiego z 23 kwietnia 2024 r. i ustalająca odszkodowanie w łącznej wysokości 51.285 zł z tytułu utraty prawa własności do nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...] o powierzchni 9 m2, [...] o powierzchni 10 m2, [...] o powierzchni 11 m2 oraz [...] o powierzchni 6 m2, położonych w obrębie J., k.m. [...], gmina J., objętych decyzją Starosty Puckiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 4 kwietnia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa odcinka drogi gminnej – [...]". W decyzji tej Wojewoda orzekł również o pomniejszeniu ustalonego odszkodowania o kwotę 12.637,10 zł wypłaconą tytułem zaliczki na poczet odszkodowania w wysokości 70% ustalonego przez Starostę w decyzji z 27 września 2019 r. oraz o przyznaniu odszkodowania w kwocie 38.647,90 zł na rzecz poprzedniej właścicielki ww. nieruchomości, tj. A. S. Główny zarzut złożonej w niniejszej sprawie skargi polega na kwestionowaniu przez Skarżącą dowodu, w oparciu o który wydano w sprawie decyzje, tj. operatu szacunkowego z 17 września 2023 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M.N. Należy zauważyć, że zarzuty i twierdzenia skargi w tym zakresie w istocie zostały powtórzone, gdyż wcześniej podniesiono je w odwołaniu od decyzji Starosty z 23 kwietnia 2024 r. W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo ocenił przebieg postępowania, jak również trafnie ustosunkował się do zarzutów i argumentów odwołania Skarżącej. Tym samym, sformułowane w skardze zarzuty i argumentacja na ich poparcie nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana za wywłaszczoną nieruchomość regulują (w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania przez organy): ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311), ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) oraz rozporządzenie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832). Zgodnie z art. 12 specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (tj. nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 4a). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4b). Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5). Natomiast z regulacji zawartych w art. 134 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). W myśl § 49 Rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). W operacie szacunkowym z 17 września 2023 r. rzeczoznawca majątkowy M. N. podał, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiot wyceny obowiązuje zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Jastarnia w rejonie ulicy Polnej przyjęta uchwałą nr XIX/142/2012 Rady Miasta Jastarni z dnia 23 kwietnia 2012 r. Według planu działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem: KDD - tereny dróg publicznych - ulice dojazdowe. Wartość rynkową gruntu biegły ustalił stosując podejście porównawcze metodę porównywania parami, ponieważ na analizowanym rynku nieruchomości nie zaistniała wystarczająca ilość transakcji nieruchomościami podobnymi umożliwiająca wycenę inną metodą. Natomiast określenie wartości składników budowlanych, z uwagi na brak na analizowanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi - wraz z takimi składnikami, ustalono podejściem kosztowym metodą odtworzeniową techniką wskaźnikową. Za koszt odtworzenia części składowych gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 u.g.n., przyjęto kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych. Z kolei oszacowania wartości składników roślinnych dokonano na podstawie poradników branżowych ("Szacownie wartości roślin sadowniczych na plantacjach towarowych, oraz upraw ogrodniczych w ogrodach działkowych i przydomowych przy ustaleniu od szkodowania za wywłaszczenie" Krzysztofa Zmarlickiego, "Szacowanie wartości drzew i krzewów ozdobnych" Krzysztofa Zmarlickiego i Mariusza Chojnowskiego oraz "Określanie wartości roślin ozdobnych" Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Bydgoszczy). Dane pozyskane z tych opracowań zaktualizowano o odpowiedni współczynnik podany przez GUS odpowiadający wysokości inflacji. Autor operatu szacunkowego z 17 września 2023 r. podał, że w zakresie analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne (aktualny sposób korzystania zgodny planem miejscowym, jak i alternatywny zgodny z celem wywłaszczenia) analizą rynku nieruchomości objęto miasto J., a następnie wszystkie miasta P., nie stwierdzono jednak tego typu transakcji w okresie ostatnich 4 lat - wystąpiły tylko dwie transakcje w mieście J. nieruchomościami o przeznaczeniu pod drogi publiczne o cenach 200 zł za m2oraz 220 zł za m2, dotyczyły one jednak gruntów zabudowanych drogą (brak podobieństwa nieruchomości). Biegły zaznaczył, że w toku analizy rynku uznał, iż lokalizacja P. jest specyficzną, wyjątkową lokalizacją niepodobną do innych na terenie powiatu, regionu czy kraju, dlatego też uznał, że nie występują na tym rynku (lokalizacja podobna) nieruchomości podobne przeznaczone pod drogi publiczne. Rzeczoznawca majątkowy uznał tym samym, że według aktualnego jak i alternatywnego przeznaczenia należy dokonać wyceny na podstawie transakcji dotyczących gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych - są to grunty o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym. Z uwagi na poziom cen gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne uzyskiwanych za grunty zabudowane drogami (200 - 220 zł za m2) biegły stwierdził, że nie zachodzi konieczność podwyższania wartości gruntu dla zachowania zasady korzyści. Rzeczoznawca majątkowy wskazał następnie, że analiza rynku w zakresie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, stanowiących przedmiot prawa własności, wykazała wystarczającą ilość transakcji dotyczących nieruchomości położonych w najbardziej podobnej lokalizacji do położenia przedmiotu opinii, tj. w mieście J. Biegły dokonał analizy transakcji zarejestrowanych w rejestrze cen i wartości prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w P. w okresie od 1 października 2021 r. do dnia wyceny. W wyniku analizy zidentyfikowano cztery tego typu transakcje nieruchomościami gruntowymi spełniającymi warunek podobieństwa do wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy podkreślił, że z puli danych transakcyjnych odrzucił transakcje o cenach dalece odbiegających od przeciętnych cen osiąganych na rynku, jak i transakcje wskazujące na nierynkowe ustalenie ceny za sprzedawane nieruchomości. Z uwagi na rodzaj wycenianej nieruchomości do analizy rynku nie przyjęto danych transakcyjnych dotyczących nieruchomości o dobrych warunkach zabudowy pod budynki (tego typu nieruchomości osiągają ceny dalece różne od tych o słabych, ewentualnie średnich warunkach inwestycyjnych). Na podstawie analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod cele mieszkaniowo-usługowe biegły ustalił, że na ceny transakcyjne i w efekcie na wartość rynkową nieruchomości przyjętych do bazy nieruchomości porównawczych, wpływają w decydującym stopniu następujące cechy: dostęp do drogi, warunki inwestycyjne oraz dostęp do infrastruktury technicznej. Podsumowując rzeczoznawca majątkowy wskazał, że wartość odtworzeniowa prawa własności nieruchomość gruntowej o łącznej powierzchni 36 m2 stanowiącej działki nr [...] o powierzchni 9 m2, nr [...] o powierzchni 10 m2, nr [...] o powierzchni 11 m2 i nr [...] o powierzchni 6 m2, k.m. [...], obręb J., wynosi 51.285 zł (w tym wartość rynkowa gruntu 24.090 zł, wartość odtworzeniowa zabudowy 17.117 zł i wartość składników roślinnych 10.078 zł). W tym miejscu należy podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Jak każdy inny dowód podlega on ocenie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organy administracji publicznej ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny tego dowodu (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zatem organ administracji publicznej i sąd administracyjny powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w Rozporządzeniu oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (zob. wyroki NSA: z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1215/18, z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1126/14, z 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, czy z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w judykaturze (prezentowane również w zaskarżonej decyzji), że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Po 853/21). Do zakresu wiadomości specjalnych należy dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, w tym jego obszaru, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 3/18). W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez podmiot, który nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Strona skarżąca konsekwentnie kwestionuje operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy, wkraczając w jego merytoryczną treść. Natomiast, co raz jeszcze należy podkreślić, sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji publicznej, ani sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Należy również wskazać, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Wobec tego, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 511/19). Weryfikacja prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego została powierzona stowarzyszeniom lokalnym rzeczoznawców majątkowych, na co wskazuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacja taka może zostać poprzedzona zgłoszeniem wątpliwości autorowi opinii, który może naprawić drobne uchybienia w drodze uzupełnienia opinii, bądź też przedstawić pisemne stanowisko uzasadniające stanowisko przyjęte pierwotnie. Jeszcze raz należy powtórzyć, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. O potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje zatem powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo zaś żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości jego sporządzenia. Jeżeli strona kwestionuje ustalenia operatu, zastosowaną metodologię, dobór nieruchomości podobnych, przyjęte wskaźniki korygujące, wkraczając tym samym w wiedzę fachową, powinna przedstawić stosowne dowody przemawiające za wadliwością takiego operatu. Natomiast wyłącznie subiektywne przekonanie Strony o błędnym doborze nieruchomości porównawczych, nie poparte stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że operat szacunkowy z dnia 17 września 2023 r. został sporządzony niezgodnie z przepisami u.g.n. oraz Rozporządzenia. Końcowo należy wskazać, że nie zawsze istnienie rozbieżnych operatów obliguje organ do zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Będzie to konieczne, gdy rozbieżne operaty sporządzono przy zastosowaniu takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. W takiej sytuacji organ powinien zwrócić się do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 652/08). Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie w kontekście porównania dwóch ostatnich operatów (w wycenie z 30 maja 2022 r. rzeczoznawca majątkowy M. G. zastosował podejście kosztowe, natomiast w operacie szacunkowym z 17 września 2023 r. biegły M. N. zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami). Za brakiem podstaw do zastosowania przez organy procedury z art. 157 ust. 1 u.g.n. do ostatniego ze sporządzonych w sprawie operatów przemawiało jednak przede wszystkim to, że organy nie powzięły wątpliwości co do jego wartości dowodowej, jego prawidłowości pod względem formalnym, a tym samym nie miały podstaw do wystąpienia o opinię do organizacji rzeczoznawców majątkowych. W ocenie Sądu sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy autorstwa M. N. odpowiada wymogom formalnym określonym w przepisach u.g.n. i Rozporządzenia, jest kompletny i logiczny. W konsekwencji mógł on stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Podsumowując należy stwierdzić, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w zgodzie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gromadząc kompletny materiał dowodowy, który następnie został prawidłowo oceniony. Zdaniem Sądu Wojewoda dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, do których zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, tj. u.g.n. i Rozporządzenia, a obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła zarówno strona skarżąca w skardze (k. 18 akt sądowych), jak i organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 13 akt sądowych).