I OSK 1215/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 585/17 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 585/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", art. 144, art. 145 ust. 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n." oraz § 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 29 czerwca 2009 r., nr XXXVl/49/2009 w sprawie udziału właścicieli nieruchomości oraz użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2009 r., nr 121, poz. 2372), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło skarżącej wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie 5825 z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej – sieci kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium stwierdziło, że w oparciu o art. 144 ust. 1 u.g.n., strona jest zobowiązana do uczestniczenia w kosztach budowy sieci kanalizacyjnej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, albowiem w związku z zakończeniem budowy kanalizacji sanitarnej przy ul. [...], stworzone zostały warunki podłączenia nieruchomości do tej sieci. W sporządzonym w dniu 17 października 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.G. operacie szacunkowym biegły dokonał, przy zastosowaniu podejścia porównawczego oraz metody porównywania parami, oszacowania wartości nieruchomości przed wybudowaniem sieci oraz jej wartości po wybudowaniu sieci. Przyjmując do porównania transakcje zbycia nieruchomości niezabudowanych na rynku lokalnym Gminy [...], przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne oraz budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami nieuciążliwymi, biegły ocenił wzrost wartości całej nieruchomości na kwotę 23300 zł. Kwota ta jest podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej, przy zastosowaniu stawki procentowej 25% określonej w uchwale Rady Gminy [...] z dnia 29 czerwca 2009 r., nr XXXVI/49/2009. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 5825 zł, a nie jak błędnie wyliczył organ pierwszej instancji 6990 zł. Z tego względu Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej w prawidłowej kwocie 5825 zł. Oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy Kolegium stwierdziło, że biegły uzasadnił wybór metody szacowania wskazując na małą ilość podobnych transakcji na rynku lokalnym, uzasadnił wybór transakcji przyjętych do porównania, opisując każdą z nieruchomości pod względem wybranych atrybutów. Ocena co do wpływu poszczególnych cech rynkowych na wartość szacowanych nieruchomości stanowiłaby, zdaniem Kolegium, niedopuszczalne wkraczanie w domenę wiedzy specjalistycznej. Z tych też względów, jak wyjaśniło Kolegium, uwagi przedłożone przez skarżącą w piśmie z dnia 15 stycznia 2017 r., w tym dotyczące doboru nieruchomości porównawczych, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Nadto organ uznał za nieuprawnione sugerowanie, że bardziej adekwatna do porównania byłaby nieruchomość położona w [...] (działka nr [...].) w pełni uzbrojona, niż działka położona w [...] o pow. 1001 mkw. Analizowane transakcje służące do wyceny działki nr [...], wśród których znalazła się ww. działka w [...], stanowiły bazę transakcji służącą do wyceny wartości nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji, a zatem są to nieruchomości nieuzbrojone w sieć kanalizacji sanitarnej. Nie można było zatem wskazanej działki w Kosakowie przyjąć do tej analizy, bowiem jak wskazano w ww. piśmie działka ta miała pełne uzbrojenie. Nie ma również – w ocenie organu - przeszkód, aby przyjąć różne procentowe wagi cechy mające wpływ na wartość nieruchomości. Cechy nieruchomości mające wpływ na wartość nieruchomości tak przed i po wybudowaniu urządzenia oraz waga tych cech określone są bowiem osobno dla wyceny nieruchomości według stanu przed i po wybudowaniu urządzenia. Z tego powodu mogą zachodzić różnice co do wielkości wag poszczególnych cech nieruchomości wpływających na jej wartość. Kolegium dodało, że posiadanie na nieruchomości zbiornika bezodpływowego ścieków nie zwalnia właścicieli nieruchomości od uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, nie ma to również wpływu na wartość nieruchomości ustalanej w przedmiotowym postępowaniu. W niniejszej sprawie rzeczoznawca uwzględnił uzbrojenie w infrastrukturę techniczną, pod którym to pojęciem, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 3 u.g.n. należy rozumieć drogi oraz wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Wyposażenie nieruchomości w szambo nie stanowi więc uzbrojenia. Szambo nie stanowi w znaczeniu prawnym elementu uzbrojenia działki. W konsekwencji braku podstaw prawnych do zakwestionowania operatu szacunkowego, brak było zdaniem Kolegium podstaw do sporządzenia nowego operatu, natomiast przedłożone przez stronę pismo z dnia 15 stycznia 2017 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego I.P. nie stanowi dowodu mogącego skutecznie zakwestionować sporządzony w sprawie operat szacunkowy. W skardze na powyższą decyzję wniosła skarżąca, zarzucając jej naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny ogół dowodów w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wyjaśniając, że materiał dowodowy sprawy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, zatem nie było potrzeby jego uzupełnienia. W dniu 18 grudnia 2017 r. skarżąca złożyła do akt sprawy operat szacunkowy wyceny wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej celem ustalenia opłaty adiacenckiej na okoliczność prawidłowej wysokości opłaty. Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podstawą prawną ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie był przepis art. 144 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Na skutek budowy sieci kanalizacji sanitarnej stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości skarżącej do tejże sieci. Nieruchomość nie jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne i leśne, jak również do czasu wydania decyzji organu pierwszej instancji nie upłynęły 3 lata od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Spór między skarżącą a organem dotyczył natomiast ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, która stanowi 25 % kwoty odpowiadającej wzrostowi wartości nieruchomości związanemu z budową urządzeń infrastruktury technicznej. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynika przy tym z uchwały Rady Gminy [...] z dnia 29 czerwca 2009 r., nr XXXVI/49/2009. Odnosząc się do zarzutów strony w kwestii operatu szacunkowego, Sąd podzielił wyczerpujące stanowisko organu drugiej instancji w przedmiotowej sprawie co do ich bezzasadności. Podkreślił, że w stosunku do zgłaszanych w postępowaniu administracyjnym przed organami obu instancji zastrzeżeń skarżącej wobec ustaleń operatu udzielane były przez rzeczoznawcę majątkowego M.G. wyjaśnienia na piśmie, stanowiące odpowiedź na zarzuty (por.: pisma - k. 38 i 47 akt administracyjnych pierwszej instancji, k. 11 akt administracyjnych drugiej instancji). Dalej Sąd zauważył, że jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, rzeczoznawca majątkowy M.G., przy określaniu wartości nieruchomości, prawidłowo zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności na podstawie art. 154 u.g.n. cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Zastosowane dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości (nieruchomość wycenianą i nieruchomości przyjęte do porównania) i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Podejście porównawcze polega zatem na określaniu wartości nieruchomości wycenianej na podstawie cen transakcyjnych, jakie osiągnięto na normalnym rynku za podobne nieruchomości. Nieruchomości podobne są to takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest do siebie najbardziej zbliżony. Sporządzając przedmiotowy operat, rzeczoznawca kierował się także treścią przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), wydanego na podstawie art. 159 u.g.n. Zgodnie z § 4 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1); w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2); przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3); przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4); przy metodzie analizy statystycznej rynku przyjmuje się zbiór cen transakcyjnych właściwych do określenia wartości nieruchomości reprezentatywnych, o których mowa w art. 161 ust. 2 ustawy. Wartość nieruchomości określa się przy użyciu metod stosowanych do analiz statystycznych (ust. 5). Według tego rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 107 ust. 1 i art. 146 ust. 3 ustawy, nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości. Przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń (§ 40 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Sąd I instancji podkreślił, że dokonując wyboru metody porównywania parami, biegły wyjaśnił w operacie szacunkowym, że kierował się ustaleniem zbyt małej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi do przedmiotu wyceny, w szczególności w odniesieniu do wyceny wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Skoro w okresie 36 miesięcy wstecz od daty wyceny, biegły stwierdził osiem transakcji nieruchomościami podobnymi, dla potrzeb wyceny wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń, uzasadnionym było zastosowanie metody porównywania parami. Dla potrzeb określenia wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej biegły zgromadził informację o transakcjach nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Uzasadnił przy tym, z jakich przyczyn wyeliminował część z nich i wyselekcjonował po sześć transakcji reprezentatywnych, wskazał przyczyny zakwalifikowania spośród tak wyselekcjonowanej próbki reprezentatywnej po trzy nieruchomości do porównania zarówno przed jak i po wybudowaniu urządzeń, które to nieruchomości opisał z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych, wskazał cechy rynkowe, od których zależy cena transakcyjna, wraz z charakterystyką tych cech, a nadto uzasadnił brak podstaw do korygowania cen z tytułu trendu czasowego. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że sposób określenia wskaźników korygujących nie został uregulowany w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami ani też przepisach rozporządzenia wydanego na podstawie art. 159 tej ustawy. Należy zatem uznać, że kwestia ta pozostawiona została wiedzy i doświadczeniu rzeczoznawcy. Sąd I instancji stwierdził również, że w sytuacji, gdy w ocenie organów istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione w oparciu o materiał dowodowy sprawy, jednakże strona postępowania kwestionuje wyniki postępowania dowodowego, to brak podstaw do tego, aby organ administracji wykazywał okoliczności przeciwne do tych, które ustalił na podstawie dokumentacji sprawy, co oczywiście nie odbiera stronom postępowania prawa do podejmowania wszelkich zgodnych z prawem działań zmierzających do wykazania swoich twierdzeń. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano już, że "nałożenie zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania" (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1933/08, LEX nr 582865). Skoro zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, zakwestionowanie przez stronę co do meritum opinii rzeczoznawcy majątkowego wymaga również wiadomości specjalnych, a zatem przedłożenia opinii rzeczoznawcy majątkowego. Niewątpliwie operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości, jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (zob. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06 i z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Sąd I instancji dokonując analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym nie stwierdził wystąpienia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie go jako dowodu wadliwego w sprawie, a ocena ta znajduje potwierdzenie w analizie tego operatu. Skoro strona skarżąca nie skorzystała z możliwości wystąpienia o weryfikację operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych decyzji, to w tej sytuacji postawione zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego niepopartą żadnym rzetelnym dowodem. W ocenie Sądu, podważeniem wartości dowodowej operatu szacunkowego nie mogło być przedłożone w toku postępowania odwoławczego pismo rzeczoznawcy majątkowego I.P. z dnia 15 stycznia 2017 r., albowiem nie stanowi ono kontroperatu, lecz jedynie zawiera krytyczną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. Odnosząc się do treści tego pisma Sąd wyjaśnił, że wyboru podejścia i metody wyceny dokonuje rzeczoznawca majątkowy, podobnie jak wyboru nieruchomości porównawczych, jak również zespołu cech rynkowych oraz poziomu wskaźników korygujących cenę ze względu na obrane cechy rynkowe. Sugerowanie innych transakcji, jako bardziej odpowiednich dla zakwalifikowania do zbioru nieruchomości porównawczych, nie może zatem prowadzić do podważenia wartości dowodowej operatu szacunkowego. Słusznie przy tym Kolegium wykazało nieprzydatność proponowanej w ww. piśmie nieruchomości cechującej się pełnym uzbrojeniem, jako nieruchomości porównawczej w stosunku do wycenianej nieruchomości przed budową sieci kanalizacji sanitarnej, a zatem nie posiadającej pełnego uzbrojenia. Ponieważ w postępowaniu administracyjnym umiejętności i rzetelność rzeczoznawcy majątkowego M.G. nie zostały podważoneg , dowodów przeciwnych jej operatowi nie było, a operat wykonano zgodnie z zasadami wynikającymi z przytoczonych wyżej przepisów, zarzuty podnoszone w toku postępowania odnoszące się do przedmiotowego operatu nie są zasadne. Tym samym przedmiotowy operat, jako wiarygodny i zgodny z przepisami ustawy i z przepisami wykonawczymi, prawidłowo został przyjęty przez organy obu instancji za w pełni wartościowy dowód w sprawie. Dokonując analizy oraz oceny przedmiotowego operatu organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania, w szczególności reguł określonych przepisem art. 80 k.p.a., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów, dając wyraz dokonanej ocenie w uzasadnieniu prawnym i faktycznym wydanych decyzji. Brak było zatem podstaw do prowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Tryb ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, kiedy na drodze do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ napotyka przeszkody, mogące zostać usunięte przez przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W przedmiotowej sprawie materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany poprzez przeprowadzenie obligatoryjnego dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, którego wartości dowodowej strona skarżąca nie zdołała podważyć. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i według stanu faktycznego z daty jej podjęcia, Sąd I instancji nie włączył do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy złożonego przed rozprawą dowodu w postaci operatu rzeczoznawcy sporządzonego na zlecenie skarżącej w dniu 15 listopada 2017 r., a zatem rok po sporządzeniu operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M.G.. W tym zakresie Sąd kierował się regułą określoną w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zgodnie z którą sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak bowiem wynika z treści cytowanego przepisu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe ograniczone do dowodu z dokumentu. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2001 r., sygn. akt FSA 1/00 (ONSA z 2001 r. Nr 1, poz. 1) zachowującym aktualność na tle cytowanego wyżej przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie daje on podstawy do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2005r., sygn. akt FSK 1640/04, OSP 2005/12/143). Taki zaś charakter, w ocenie Sądu, miałby operat szacunkowy z dnia 15 listopada 2017 r. jako dowód przeciwny w stosunku do operatu szacunkowego sporządzonego w postępowaniu administracyjnym. Nadto, ponieważ Sąd nie dopatrzył się uchybień i wadliwości w postępowaniu dowodowym przed organami administracji, przeprowadzenie dowodu z dołączonego przez stronę operatu oraz jego ocena byłyby również w tym kontekście zbędne. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że wnioski zawarte w tymże operacie szacunkowym są wynikiem przyjęcia innej metody wyceny niż w operacie sporządzonym w toku postępowania administracyjnego, tj. metody porównawczej korygowania ceny średniej. Ponadto w operacie przedłożonym przez stronę analizowano ceny sprzedaży nieruchomości, zanotowane w okresie 2016/2017, tj. innym niż przyjęty w operacie znajdującym się w aktach administracyjnych (lata 2013-2016). Już choćby z tych względów, operat szacunkowy przedłożony przez stronę, jako nieadekwatny do założeń operatu będącego podstawą wydania decyzji w sprawie, nie mógł być brany pod uwagę jako dowód skutecznie podważający stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 106 § 3 P.p.s.a. - poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że dokument w postaci operatu szacunkowego z dnia 15 stycznia 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego I.P. nie stanowi dowodu mającego charakter opinii biegłego; 2) art. 106 § 3 P.p.s.a. - poprzez pominięcie przez Sąd i instancji dowodu z dokumentu w postaci operatu szacunkowego z dnia 15 listopada 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego I.P., a tym samym niewłączenie niniejszego operatu do materiału dowodowego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r. I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. II FSK 1306/08, LEX nr 558886), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane, przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r. II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. II OSK 2501/15). W sytuacji, gdy Sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 3 P.p.s.a. Ponadto należy wskazać, iż skarżąca naruszenie wyżej wskazanego przepisu upatruje m. in. w pominięciu przez Sąd i instancji dowodu z dokumentu w postaci operatu szacunkowego z dnia 15 listopada 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W tym miejscu zauważyć trzeba, że jak podkreśla się w piśmiennictwie (np. w komentarzu do art. 154 i art. 156 u.g.n. E. Bończak-Kucharczyk – LEX 2014 r.), zarówno art. 156 ust. 1, jak i inne przepisy u.g.n. nie określają bliżej, czym jest operat szacunkowy ani jaka ma być jego forma, treść bądź zawartość, ograniczając się jedynie do posługiwania się terminem "operat szacunkowy". Natomiast na podstawie zawartego w ustawie (art. 159) upoważnienia dla Rady Ministrów, organ ten określił w drodze rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, m.in. sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego (rozdział 4; § 55–58). Jak wynika z przepisów tego rozporządzenia, chodzi o stworzenie takiego dokumentu, który zawiera wymienione w rozporządzeniu informacje o rynku nieruchomości, ma odpowiednią strukturę i jest zgodny z przyjętymi standardami. Jak wskazuje NSA w licznych wyrokach, operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyroki z dnia 8 lutego 2008 r. sygn.. akt II OSK 2012/06, LEX nr 437627, oraz z dnia 13 marca 2008 r. sygn.. akt I OSK 374/07, LEX nr 454007). Podsumowując, operat szacunkowy jest dokumentem w tym znaczeniu, że ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód okoliczności mającej znaczenie prawne; stanowi dowód, że nieruchomość w nim opisana ma określoną wartość, która stanowi podstawę ustalenia ceny. Z uwagi na treść, operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a., zawiera bowiem wiadomości specjalne. Jak słusznie natomiast wskazał Sąd I instancji, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, według którego, przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 września 2000 r., sygn. akt FSA 1/00, ONSA 2001/1/1; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 360/05; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt V SA 671/00; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 870/08; wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1587/09). Opinia biegłego jest bowiem innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 1445/11, LEX nr 1367272). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano już, że pomimo że z formalnego punktu widzenia opinia biegłego stanowi dokument prywatny w rozumieniu art. 245 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., to dowód taki nie może być przeprowadzony przez sąd administracyjny. Skoro bowiem ustawodawca w art. 106 § 3 P.p.s.a. nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 106 § 3 cytowanej ustawy i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dowody wymienione expressis verbis w tym przepisie (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., II OSK 1051/06, ONSA i WSA z 2008 r., Nr 4, poz. 69; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., II OSK 1595/04, LEX nr 489587). W ramach postępowania przed sądem administracyjnym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest zatem niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2011 r., I FSK 911/10, LEX nr 1082307). Oddalenie wniosku o przeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodu z operatu szacunkowego nie stanowiło zatem naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Również powiązanie naruszenia powyższego przepisu z przyjęciem przez Sąd I instancji, że pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia 15 stycznia 2017 r. nie stanowi kontroperatu, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Podkreślić jeszcze raz należy, że Sąd I instancji nie stosował art.106 § 3 P.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji dopuścił jakikolwiek nowy dowód w sprawie. Nie sposób natomiast wiązać dokonanie przez Sąd, nieprawidłowej zdaniem skarżącej oceny charakteru pisma z dnia 15 stycznia 2017 r., z naruszeniem art. 106 § 3 P.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.