II SA/Gd 120/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją ostateczną z dnia 24 maja 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał K. i A. R. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję letniskową wraz z zadaszonym tarasem stanowiącym całość z ww. obiektem, wybudowanego samowolnie na działce nr [...] w B.. Wobec upływu terminu do wykonania obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniem z dnia 27 września 2011 r. wezwał obecną właścicielkę obiektu budowlanego I. S. do bezzwłocznego wykonania obowiązku rozbiórki, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 27 października 2011 r. I. S. poinformowała, że dokonała rozbiórkę tarasu będącego częścią przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne w sprawie obowiązku rozbiórki opisanego wyżej obiektu budowlanego, doręczając I. S. w dniu 20 stycznia 2012 r. tytuł wykonawczy z dnia 16 stycznia 2012 r. Zarzuty I. S. w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego zostały oddalone postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy, a zgodność z prawem postanowienia w tym zakresie została potwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 312/12. We wniosku z dnia 26 listopada 2012 r. zobowiązana wniosło umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 - dalej jako p.e.a.) wskazując, że nie jest zobowiązana do wykonania rozbiórki, lecz poprzedni właściciele nieruchomości. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżąca, w związku z nabyciem nieruchomości nr [...] w B., jest prawnym następcą poprzednich właścicieli tej nieruchomości i to ją, w świetle art. 28a p.e.a. oraz art. 548 § 1 i art. 546 § 1 k.c., obciąża obowiązek wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Nie zachodzą zatem, zadaniem organu pierwszej instancji, przesłanki umorzenia postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła I. S. wskazując, że organ nie dokonał analizy umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 22 lipca 2010 r., w której wskazano, że skarżąca dokonała zakupu nieruchomości niezabudowanej. W ocenie skarżącej to sprzedający wzięli na siebie całą odpowiedzialność za uregulowanie kwestii samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącej zachodzą podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego określone w art. 59 § 1 pkt 4 p.e.a., a organ nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 16 stycznia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skoro skarżąca nabyła przedmiotowy obiekt budowlany, to w myśl art. 28a p.e.a. również przejęła obowiązek rozbiórki tego obiektu nałożony prawomocną decyzją. W skardze na powyższe postanowienie I. S. zarzuciła mu naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego i egzekucyjnego. Podkreśliła, że obowiązek rozbiórki powinien być egzekwowany w stosunku do inwestorów. W sprawie nie ma, w jej ocenie, zastosowania art. 28a p.e.a., jak również art. 30 § 4 k.p.a. W swojej argumentacji powołała się na poglądy zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 859/99, z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1070/05, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 39/03 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 506/07. Podniosła, że nabyła nieruchomość tylko gruntową bez zabudowy, dopiero w 2010 r. Obowiązek rozbiórki przez 8 lat nie był wykonywany przez inwestorów. W ocenie skarżącej organy nie uzasadniły swoich rozstrzygnięć, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Podniosła także, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało umorzone postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 11 maja 2011 r., zatem nie prawnej możliwości prowadzenia dalszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. skarżąca, podtrzymując skargę, oświadczyła, że nie jest właścicielką obiektu, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Jej pełnomocnik – M. S., podniósł, że rozbiórka obiektu naruszałaby prawo własności poprzedników prawnych skarżącej, którzy pozostawili w obiekcie przedmioty do nich należące. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. Badając w świetle tych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia sąd ocenił, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem postanowienie to zostało wydane zgodnie z prawem, a zarzuty skargi były bezzasadne. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.e.a.", zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Sąd miał na uwadze, że organy egzekucyjne prowadząc postępowanie badają z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W konsekwencji w sytuacji, gdzie ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego orzeczono rozbiórkę obiektu budowlanego, organ egzekucyjny prowadzi egzekucję wyłącznie w odniesieniu do osoby zobowiązanej z takiej decyzji, chyba że w toku postępowania nastąpiła zmiana właściciela nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt podlegający rozbiórce, a poprzedni właściciel nie jest już posiadaczem lub zarządcą nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 218/08, Baza Orzeczeń Lex nr 558393). W postępowaniu egzekucyjnym chodzi bowiem o wykonanie nałożonego w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym obowiązku. Z treści przepisu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wynika, że na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek zlikwidowania stanu niezgodnego z prawem na swój koszt. Organy egzekucyjne słusznie prowadzą zatem egzekucję wobec aktualnego właściciela nieruchomości, to jest wobec skarżącej. Zgodnie z art. 28a p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych czynności egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście obowiązku na następcę prawnego. Przepis ten dotyczy więc sytuacji, gdy na skutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Taka sytuacja może polegać na sprzedaży obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki. W takich sytuacjach obowiązek przechodzi na następcę prawnego, czyli nabywcę obiektu budowlanego. Obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym z norm prawa materialnego administracyjnego. Jeżeli występuje następstwo prawne obowiązek administracyjny przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego z mocy prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 463/09, Baza Orzeczeń Lex nr 555321; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 39/03, ONSAiWSA 2005/6/138). W przedmiotowej sprawie skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego nabyła nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] w B. od K. i A. R., przy czym podnoszona przez skarżącą okoliczność opisu przedmiotu umowy, jako nieruchomości niezabudowanej, nie może mieć znaczenia dla aktualności nałożonego obowiązku rozbiórki. Obiekt budowlany usytuowany na nabytej przez skarżącą nieruchomości faktycznie istnieje, czego skarżąca nie kwestionuje, a ewentualne roszczenia wynikające z błędnego oznaczenia przedmiotu umowy sprzedaży mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej. Bezspornym jest także, że skarżąca wykonała rozbiórkę tarasu, który stanowił całość z obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce. Rozbiórka tarasu świadczy o tym, że skarżąca zarządza przedmiotowym, samowolnie wzniesionym obiektem budowlanym tak jak właściciel. Podkreślić należy, że w myśl art. 28a p.e.a. do skarżącej skierowano zarówno upomnienie, jak i wystawiono na nią tytuł wykonawczy. W wyniku sprzedaży skarżącej przez K. i A. R. działki nr [...] w B. postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2011 r. umorzono w stosunku do nich postępowanie egzekucyjne. Nie oznacza to, jak twierdziła w skardze I. S., że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z uwagi na nie budzące wątpliwości - w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości - następstwo prawne skarżącej po wymienionych w decyzji rozbiórkowej K. i A. R., nadal istnieje przedmiot postępowania, to jest obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego w całości usytuowanego na działce nr [...] w B.. Obecnie to skarżąca jest zobowiązaną do wykonania tego obowiązku. Kontynuacja czynności egzekucyjnych wobec zbywcy obiektu budowlanego, czyli K. i A. R. stanowiłaby naruszenie ww. przepisu art. 28a p.e.a. Wskazywany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2001 r. dotyczył zastosowania art. 30 § 4 k.p.a., który – wobec brzmienia art. 28a p.e.a. – nie ma zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 listopada 2007 r. zachodziła odmienna, od występującej w przedmiotowej sprawie, sytuacja faktyczna, w której istotnie nie zachodziła możliwość zastosowania art. 28a p.e.a. Zastosowanie tego przepisu nie było jednak możliwe z tej przyczyny, że w sprawie tej zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego był inwestor, nie będący jednocześnie właścicielem nieruchomości zabudowanej tym obiektem, a nieruchomość ta została zbyta przez właściciela na rzecz osoby trzeciej. Nie zachodziło zatem następstwo prawne, o którym mowa w art. 28a p.e.a., ponieważ zobowiązanym nadal pozostawał inwestor. Również w wyroku z dnia 6 lipca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł poglądu, który by mógł podważyć zasadność zaskarżonego postanowienia. Wskazał bowiem, że "nie można twierdzić, że przed wejściem w życie przepisu art. 28a ustawy egzekucyjnej, nie było podstawy prawnej do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego przeciwko właścicielowi lub zarządcy obiektu, jeżeli inwestor zbył nieruchomość po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie można również przyjąć, że postępowania egzekucyjnego nie można prowadzić w stosunku do inwestora tylko dlatego, że po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu przeniósł własność nieruchomości na inną osobę, jeżeli nadal jest posiadaczem i zarządcą obiektu budowlanego objętego decyzją nakazującą rozbiórkę tego obiektu. Podstawę taką stanowił i stanowi nadal przepis art. 52 Prawa budowlanego". Oznacza to, że dalsze prowadzenie egzekucji obowiązku rozbiórki w stosunku do inwestora, który zbył nieruchomość, jest możliwe, jeżeli ten pozostawał będzie posiadaczem lub zarządcą obiektu budowlanego objętego obowiązkiem rozbiórki. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodziła, albowiem ze stanu faktycznego sprawy wynikało, że poprzedni właściciele działki nr [...] w B. nie wykonują w stosunku do obiektu budowlanego na tej nieruchomości, a podlegającego rozbiórce, uprawnień z tytułu zarządu lub posiadania. Przeciwnie, okoliczność rozebrania przez skarżącą tarasu, stanowiącego całość z tym obiektem budowlanym, wskazuje na wykonywanie przez nią uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości oraz znajdującego się na niej obiektu budowlanego. Bezzasadne były zatem argumenty, w których podnosiła, że właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego pozostają poprzedni właściciele działki nr [...] w B., a rozbiórka obiektu stanowiłaby naruszenie ich prawa własności. Wbrew twierdzeniom skarżącej także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2005 r. nie może być podstawą zwolnienia skarżącej z obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Przyjęta w nim teza stanowi, że: "Jeżeli występuje następstwo prawne /czyli sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego/, obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego. (...) Zobowiązanie się sprzedającego obiekt budowlany, zawarte w umowie sprzedaży nieruchomości składającej się m.in. z tego obiektu, do wykonania rozbiórki części obiektu nakazanej ostateczną decyzją administracyjną stanowiącą tytuł egzekucyjny nie ma wpływu na przejście obowiązku wykonania nakazu rozbiórki z mocy prawa na nabywcę nieruchomości". Teza ta stanowiła uzasadnienie dla poglądu, że "przejście tego obowiązku na inny podmiot nie zależy od dyspozytywnych czynności stron czynności cywilnoprawnej, ale od powszechnie obowiązujących norm proceduralnych prawa administracyjnego". Przedstawione tezy uzasadnienia ww. wyroku potwierdzają jedynie bezzasadność zarzutu skarżącej. Skoro w umowie sprzedaży z dnia 22 lipca 2010 r. poprzedni właściciele działki nr [...] w B. nie zobowiązywali się do rozbiórki usytuowanego na niej obiektu budowlanego, to obowiązek ten obciąża obecnie skarżącą, jako nabywcę nieruchomości. Nawet gdyby takie zobowiązanie zostało w umowie zawarte, nie miałoby ono wpływu na przejście ww. obowiązku. W sprawie nie zachodziła zatem przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego określona w art. 59 § 1 pkt 4 p.e.a., wobec czego rozstrzygnięcia organów obu instancji, w których odmówiły one skarżącej uwzględnienia wniosku o umorzenie należało uznać za zgodne z prawem. Skarżąca, wbrew prezentowanemu stanowisku, pozostaje zobowiązana do wykonania obowiązku rozbiórki w całości przedmiotowego obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) skargę jako bezzasadną oddalił.