II SA/Gd 1225/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A.B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 października 2024 r. nr SKO Gd/4230/24 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Łęczyce z dnia 31 lipca 2024r. nr NGP.6730.64.2024.AG, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz A.B kwotę 615,50 zł (sześćset piętnaście złotych pięćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 października 2024 r. nr SKO Gd/4230/24 wydaną w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 24 maja 2024 r. do Urzędu Gminy Łęczyce wpłynął wniosek A. B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, na terenie części działek nr [...]-[...] w obrębie geodezyjnym R., gmina Ł. Do wniosku dołączono kopię mapy zasadniczej poświadczoną za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Wejherowskiego w dniu 15 maja 2024 r. Organ I instancji sporządził projekt decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ze względu na brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z 4 lipca 2024 r. skarżący złożył uwagi do projektu przedkładając jednocześnie kserokopię mapy zasadniczej, poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Wejherowskiego w dniu 18 czerwca 2024 r. W piśmie tym skarżący wskazał między innymi, że na mapie zostały uwidocznione dwa budynki w trakcie budowy, budowane na podstawie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej. Budynki te znajdują się na działkach nr [...] i [...]. W odpowiedzi na uwagi inwestora, organ w piśmie z dnia 19 lipca 2024 r. wskazał, że działka nr [...] w 2021 r. otrzymała decyzję odmowną ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego też należałoby przeprowadzić procedurę legalności budynku oraz jeśli zostało wydane pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, to decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Dla działki nr [..] została wydana w 2021 r. decyzja o warunkach zabudowy, podjęta przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe budynki do momentu odbioru technicznego są w trakcie budowy i nie mogą być podstawą dla ustalania dobrego sąsiedztwa. Decyzją z dnia 31 lipca 2024 r. nr NGP.6730.64.2024.AG Wójt Gminy Łęczyce odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, na terenie części działek nr [...]-[...] w obrębie geodezyjnym R., gmina Ł. - oznaczonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na załączniku graficznym nr 1 do niniejszej decyzji, ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z wniosku wynika, iż budynek mieszkalny wraz z oddziaływaniem inwestycji, mieści się w całości na terenie działki nr [...] obręb geodezyjny R., gmina Ł., natomiast granice obszaru inwestycji rozszerzono o część działek nr [..], [...] geodezyjny R., gmina Ł., zwiększając tym samym front terenu z 38 metrów na 81,5 metra. Organ wskazał, że dla przedmiotowego terenu, tj. tych samych części działek nr [...]-[...] obręb geodezyjny R., gmina Ł., inwestor praktykuje różne sposoby obsługi komunikacyjnej, powodując tym zwiększenie obszaru analizowanego w celu spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz uzyskania decyzji ustalających warunki zabudowy. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie. Decyzją z dnia 7 października 2024 r. nr SKO Gd/4230/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023r. poz. 977 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023r. poz. 1688), zwanej dalej "ustawą nowelizującą", wprowadza precyzyjne wytyczne dotyczące obszaru analizowanego na potrzeby sporządzenia analizy urbanistycznej, gdzie maksymalna odległość została ograniczona do 200 m. Przepis w znowelizowanym brzmieniu ma zastosowanie w sprawie, bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji złożony został w dniu 23 maja 2024 r. (data wpływu do Urzędu Gminy Ł. 4 maja 2024r), czyli po wejściu w życie przepisów powyższej ustawy, co nastąpiło w dniu 24 września 2024 r., ograniczającej obszar analizowany do 200 m. Kolegium zaakceptowało stanowisko organu I instancji co do ograniczenia obszaru analizowanego. Wskazało, że front terenu inwestor określił od strony drogi publicznej Nr [...] (dz. nr [...]), do której przylegają działki [...]-[...]. Front terenu określony przez inwestora wyniósł 81,5 m. Zdaniem organu zasadne jest jednak wyznaczenie obszaru analizowanego w oparciu o front terenu wynoszący 38 m, stanowiący granice działkę [...], na której w całości mieścić się ma budynek mieszkalny wraz z oddziaływaniem inwestycji. Rozszerzenie przez inwestora terenu inwestycji o część działek [...] i [...] było w ocenie organu sztucznym, sprzecznym z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poszerzeniem obszaru analizowanego. Odnosząc się do argumentów skarżącego zawartych w odwołaniu organ podał, że dla wskazanej działki nr [...] została wydana w 2021 r. decyzja o warunkach zabudowy, podjęta przed wejściem w życie nowelizacji ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś budynek na niej zlokalizowany jest w trakcie budowy i możliwość ustalenia wymaganych wskaźników jest nie do wskazania. Kolejna działka nr [...] w 2021 r. otrzymała decyzję odmowną ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dlatego też należałoby przeprowadzić procedurę legalności budynku oraz jeśli zostało wydane pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, to decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji właściwie stwierdził, że powyższe budynki do momentu odbioru technicznego, będące w trakcie budowy a także będące samowolą budowlaną nie mogą być podstawą dla ustalenia dobrego sąsiedztwa. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Decyzji tej zarzucił: - wydanie decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a.", polegającym na błędnej wykładni normy powołanego przepisu poprzez uznanie, że przy określaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie uwzględnia się istniejących i legalnie wybudowanych obiektów budowlanych, co do których nie nastąpiło jeszcze oddanie do użytkowania; - wydanie decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. w zw. z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) polegającym na niezastosowaniu normy tego przepisu, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Wójta, pomimo że nieprawidłowo wyznaczony został obszar analizowany. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jeden budynek jest zlokalizowany na sąsiedniej działce [...]. Z kolei drugi budynek jest zlokalizowany na działce [...]. Faktem jest, że przedstawione budynki nie zostały jeszcze oddane do użytkowania. Niemniej jednak ich ujawnienie na mapie zasadniczej oznacza, że budynki te zostały już wybudowane, bowiem budynki w budowie oznacza się innymi symbolami. Odwołując się do istniejącego orzecznictwa skarżący wskazał, że przyjmuje się uwzględnianie w analizie urbanistycznej zabudowy legalnie wznoszonej w obszarze analizowanym, nawet jeśli nie została ona jeszcze oddana do użytku, ale przystąpiono do tych czynności oraz do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Ponadto, zdaniem skarżącego organ pominął, że zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, podnosząc m.in., że wbrew stanowisku skarżącego, w analizie urbanistycznej powinny być uwzględnione wyłącznie obiekty istniejące (wybudowane i oddane do użytkowania) z wyłączeniem obiektów w budowie bądź tych które uzyskały tylko warunki zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 października 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Łęczyce z dnia 31 lipca 2024 r. o odmowie ustalenia, na wniosek skarżącego, warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działek nr [...]-[...], obręb geodezyjny R., gmina Ł. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity obowiązujący w dacie podejmowania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze: Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym spornego w tej sprawie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Warunek ten wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta ma zagwarantować ład przestrzenny, gdyż zakłada, że nowa zabudowa będzie tworzyć harmonijną całość z już istniejącą - zarówno w aspekcie urbanistycznym, jak i architektonicznym. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy jak i orzekania przez organy obu instancji, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Co istotne, powyższe brzmienie przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. otrzymał z dniem 24 września 2023 r. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Poprzednio przepis ten stanowił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Brzmienie przepisu sprzed nowelizacji było zatem zbliżone do aktualnego, z jedną jednak istotną różnicą. Otóż w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie zawierał ograniczenia odległości obszaru analizowanego do 200m. Z porównania treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. sprzed i po zmianie wynika zatem, że w obu stanach prawnych odległość obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej 50 m, natomiast różnica polega na wprowadzeniu z dniem 24 września 2023 r. maksymalnej odległości obszaru analizowanego wynoszącej 200 m, które to ograniczenie nie obowiązywało wcześniej. Spór w sprawie dotyczy tego, jaka treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p. powinna mieć zastosowanie. Ustawa nowelizująca zawiera przepis przejściowy w art. 59. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Na przepis ten powołały się organy wskazując, że skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został w dniu 23 maja 2024 r., a ustawa weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., to zastosowanie mają przepisy u.p.z.p. w znowelizowanym brzmieniu. Skarżący natomiast powołuje się na art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej, który stanowi, że do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy (...) art. 61 ust. 1 pkt (...) 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej wprowadza zatem wyjątek od zasady określonej w art. 59 ust. 1 ustawy nowelizującej, stanowiąc, że w przypadku, gdy dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, to do spraw wszczętych na podstawie wniosku złożonego już wprawdzie po wejściu w życie ustawy, ale w czasie obowiązywania studium, zastosowanie ma art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym – tj. w brzmieniu niezawierającym maksymalnej odległości obszaru analizowanego. Strona skarżąca podnosi, że dla terenu inwestycji obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym w sprawie zastosowanie ma art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej, a nie art. 59 ust. 1 tej ustawy, jak przyjęły organy. W aktach sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek śladu, aby organy badały tę kwestię, mimo że skarżący podnosił ją już w piśmie z dnia 4 lipca 2024 r. Jest to zasadnicza wadliwość wydanych w sprawie rozstrzygnięć, bowiem na podstawie znajdującego się w aktach administracyjnych materiału dowodowego nie można ustalić okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. Organ ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany będzie zatem w pierwszej kolejności przeanalizować ją pod kątem tego, czy zastosowanie ma art. 59 ust. 1, czy art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej. Dopiero ustalenie, czy teren inwestycji objęty jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pozwoli stwierdzić, jaka treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p. ma zastosowanie sprawie. W ocenie Sądu na akceptację nie zasługują również argumenty powołane przez organy dla uzasadnienia ograniczenia – w celu ustalenia obszaru analizowanego - frontu terenu do 38 m. Z wniosku wynika, że teren inwestycji obejmuje działkę [...] w całości i część działek [...] i [[...]. Wjazd na działkę wskazany został od strony drogi publicznej Nr [...] (dz. nr [...]). Do drogi tej przylegają wszystkie trzy działki, dlatego też front terenu określony przez inwestora obejmuje granice tych działek przylegające do drogi publicznej i wynosi, jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, 81,5 m. Trzykrotna szerokość tak określonego frontu terenu wynosi 244,5 m (pomijając w tej chwili kwestię ewentualnego ograniczenia tego obszaru do 200m, co, jak wskazano wyżej, zależy od dodatkowych ustaleń odnoszących się do obowiązywania dla terenu inwestycyjnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego). Organ natomiast przyjął, że rzeczywisty front terenu planowanej inwestycji wynosi 38 m, co stanowi długość przylegającej do drogi publicznej granicy działki [...], na której w całości mieścić się ma budynek mieszkalny wraz z oddziaływaniem inwestycji. Zdaniem organów, powiększenie przez inwestora terenu inwestycji o część działek [...] i [...] służyć miało sztucznemu powiększeniu obszaru analizowanego. Taka argumentacja organu nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem to wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. Jeżeli zatem inwestor wskazuje, że teren inwestycji obejmuje trzy działki i że wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie z drogi publicznej, do której wszystkie te działki przylegają, to frontem terenu będzie suma granic działek przylegających do drogi publicznej (tu: 81/5 m), a nie wyłącznie granica tej działki, na której planowana jest zabudowa (tu: 38 m). Odmienną kwestią jest natomiast dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działek [...] i [...]. Problemu tego organy nie dostrzegły, tymczasem ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych budzi wątpliwości w orzecznictwie. Kwestią tą organy się nie zajmowały, w związku z czym Sąd nie może się co do niej wypowiedzieć. Ponownie rozpatrując sprawę organ jednak zbada tę kwestię, uzasadniając swoje stanowisko. W ocenie Sądu inwestycja objęta niniejszym wnioskiem, polegająca na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, na terenie części działek nr [...]-[...] w obrębie geodezyjnym R., gmina Ł. jest inwestycją odmienną, od inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, na terenie działki nr [...] (dla której wydana została decyzja odmowna, nr NGP.6730.55.2023.DW) oraz od inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących na terenie części działek nr [...] i [...] (dla której wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy nr NGP.6730.121.2022.DW). Nie zachodzi zatem tożsamość spraw, którą to tożsamość zdawał się sugerować organ I instancji. W ocenie Sądu wątpliwości budzi w sprawie niniejszej również to, czy analiza zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym była wyczerpująca i wszechstronna oraz uwzględniała całokształt okoliczności sprawy, tzn. czy organ w wystarczający sposób udowodnił brak zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym. Jak wynika z art. 80 k.p.a., udowodnienie danej okoliczności powinno nastąpić na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego ale i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Wskazać w tym miejscu trzeba, iż co do zasady trafna jest argumentacja organów o konieczności uwzględnienia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania budynków istniejących a nie takich, które są realizowane. Oparta jest ona na literalnym brzmieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który nakazuje uwzględniać sytuację na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, przy tym działce "zabudowanej" w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Cecha "zabudowania" powoduje, że nie uwzględnia się w analizie zabudowy przyszłej, planowanej, dla której zaledwie wydano decyzję o warunkach zabudowy. Jednocześnie jednak, zdaniem Sądu, ww. cecha "zabudowania" nie może być rozumiana nazbyt formalistycznie, prowadząc do wyników niedających się pogodzić z zasadami doświadczenia życiowego i zasadą praworządności. Organy władzy publicznej działają bowiem nie tylko na podstawie (legalizm), ale i w granicach (praworządność) prawa (art. 7 Konstytucji). W orzecznictwie wskazuje się, że niewątpliwie w analizie urbanistycznej powinny być uwzględnione obiekty istniejące (wybudowane i oddane do użytkowania), z wyłączeniem obiektów w budowie bądź tych, które uzyskały jedynie decyzje ustalające warunki zabudowy (vide wyroki w sprawach IV SA/Wa 234/20, II SA/Gd 233/19 oraz II SA/Gd 198/19). Formułowane są jednak również stanowiska, zgodnie z którymi na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Wykładnia taka uwzględnia realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (vide np. wyrok w sprawie II OSK 239/06 oraz II SA/Rz 1156/19). Naczelny Sąd Administracyjny zwracał również uwagę, iż trudno podważyć spełnienie warunku kontynuacji funkcji w sytuacji, gdy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, na podstawie pozwolenia na budowę w trakcie realizacji jest inwestycja budynku tożsamej funkcji jak zawnioskowana przez inwestora w sprawie (vide wyrok w sprawie II OSK 401/19). Z kolei w wyroku z 29 września 2016 r., II OSK 3192/14 NSA ocenił, że "trudno przejść do porządku dziennego nad całkowitym milczeniem organów w wydanych decyzjach odnośnie do wznoszonego w pobliżu planowanego obiektu nowego budynku biurowego o wysokości 35 m", na który przecież inwestor musiał uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy funkcja tego realizowanego obiektu jest tożsama z funkcją obiektu zamierzonego w rozpoznawanej sprawie. W takiej sytuacji, zdaniem NSA, milczenie organów na temat tego realizowanego budynku podważa zasadę zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Wskazać również należy na wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 2142/18, w którym sąd wywiódł, że konieczność uwzględnienia zabudowy faktycznie istniejącej oznacza, że nie można poprzestać na treści mapy zasadniczej, a nawet ewidencji gruntów i budynków, jeżeli miałoby to skutkować pominięciem zabudowy już legalnie wzniesionej, która jedynie nie została zainwentaryzowana, szczególnie gdy podjęto działania łączące się z przystąpieniem do użytkowania obiektów i wprowadzenia ich do ewidencji oraz zasobu geodezyjno-kartograficznego. Sąd w sprawie niniejszej podziela poglądy wyżej przytoczone odnośnie konieczności uwzględniania w analizie urbanistycznej zabudowy legalnie wznoszonej w obszarze analizowanym, nawet jeśli nie została ona jeszcze oddana do użytku, ale przystąpiono do tych czynności oraz do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Zwłaszcza jest to istotne, jak w sprawie niniejszej, gdy fakt uwzględnienia bądź nieuwzględnienia tej zabudowy jest kluczowy dla ustalenia, czy dla spornej inwestycji spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji. Sąd zwraca uwagę, że organ I instancji wydał decyzję opierając się na mapie zasadniczej załączonej do wniosku, poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Wejherowskiego w dniu 15 maja 2024 r., mimo że dysponował również kopią mapy zasadniczej zawierającej takie samo poświadczenie złożone około miesiąca później, tj. 18 czerwca 2024 r. Obie mapy różniły się od siebie, bowiem mapa późniejsza przedstawiała zabudowę na działkach nr [...] i [...], znajdujących się w ustalonym przez organ obszarze analizowanym. Do zabudowy tej organ jednak w decyzji się nie odniósł, co stanowi istotną wadliwość decyzji. W piśmie z dnia 19 lipca 2024 r. odnosząc się uwag skarżącego do projektu decyzji organ wskazał jedynie, że zabudowa na działce [...] prawdopodobnie jest samowolą budowlaną, a działka [..] otrzymała decyzję o warunkach zabudowy przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co do zasady ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków podlegają wyłącznie budynki wzniesione legalnie. Skoro taki budynek został uwidoczniony na mapie zasadniczej, twierdzenie organu, że prawdopodobnie jest to samowola budowlana, nie jest wystarczające. Nie wiadomo też dlaczego fakt, że decyzja o warunkach zabudowy dla działki [...] wydana została przed nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miałby stać na przeszkodzie uwzględnieniu istniejącej zabudowy na tej działce w niniejszym postępowaniu. Ponownie rozpatrując sprawę organ jednoznacznie zatem ustali i udokumentuje charakter zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Sąd zatem stwierdza, że braki postępowania dowodowego są istotne i skutkują koniecznością przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej w całości. W sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. W konsekwencji doszło też do przedwczesnej odmowy wydania warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Opisane uchybienia stanowią wystarczającą podstawę do wyeliminowania decyzji zaskarżonej i decyzji pierwszoinstancyjnej z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 615,50 zł, na którą składa się wpis sądowy uiszczony od skargi (500 zł) oraz opłata kancelaryjna za wydruk skargi z załącznikiem celem doręczenia pozostałym stronom w kwocie 115,50 zł.