II SA/Gd 123/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 23 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić wniosek A z siedzibą w G. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Gmina Miasta wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 23 grudnia 2013r. nr [...] stwierdzające nieważność § 13 ust. 2 dla karty terenu oznaczonej symbolem 03 MN1i § 13 ust. 8 uchwały Rady Miasta z dnia 27 listopada 2013r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic D. i W. K., rejon ulic: Ch.j, R. i K. P. w części tekstowej i w załączniku graficznym w zakresie dotyczącym wskazanych kart. W toku opisanego postępowania sądowoadministracyjnego Stowarzyszenie "A" z siedzibą w G. wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tego wniosku wyjaśniło, iż do zadań statutowych Stowarzyszenia należy przyjazne mieszkańcom G. zagospodarowanie miasta. Stowarzyszenie działa na rzecz mieszkańców G. wspomagając rozwój społeczności lokalnej miasta G. w zakresie ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz historii, ochrony przestrzeni i krajobrazu oraz zrównoważonego rozwoju miasta. Stowarzyszenie wskazało, że jest zaniepokojone uchwałą podjętą przez Radę Miasta -nie jest ona przejrzysta, budzi wiele wątpliwości i narusza, w ocenie Stowarzyszenia, dobra obywatelskie. Rada Miasta wniosła o oddalenie powyższego wniosku. Natomiast Wojewoda pozostawił jego rozstrzygnięcie do uznaniu Sądu (k-62 akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stronami postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Reguła ta zostaje rozszerzona w przepisie art. 33 § 1 ustawy, zgodnie z którym osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Natomiast według § 2 tego artykułu, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis art. 25 § 4 stanowi, że zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest zbadanie zgodności z prawem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskutek wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta w opisanym wyżej zakresie. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez Wojewodę na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2012r. , poz. 647 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż w 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W rozpatrywanej sprawie organem tym jest Wojewoda. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ww. ustawy rozstrzygnięcie organu nadzorczego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, którego dotyczy rozstrzygniecie nadzorcze. Taka skarga została wniesiona przez Radę Miasta. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do rozstrzygnięć organów nadzoru oraz stanowisk zajętych w trybie art. 89 ustawy i przewiduje zamknięty katalog podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi na podstawie art. 98 ust. 1 3. Tymi podmiotami są gmina i związek międzygminny. Uprawnienie do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze posiada wyłącznie gmina i wobec tego inne podmioty nie mogą wnieść skargi z powołaniem się na to, że mają w tym interes prawny. Legitymacja wynika z art. 98 ust. 3 ustawy Na tle podobnej sprawy, gdzie udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym domagało się stowarzyszenie, zapadło postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 1170/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w który sąd ten uznał, że osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym, chyba, że ustawa wyraźnie tak stanowi. NSA wyjaśnił, że nadzór na działalnością gminną sprawowany przez organ nadzoru regulują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ramach tego nadzoru mogą toczyć się określone postępowania, które obejmują także postępowanie nadzorcze nad uchwałami i zarządzaniem organów gminy prowadzone z urzędu przez wojewodę. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem prowadzonym z udziałem organu gminy, w którym nie biorą udziału inne podmioty. Osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym, chyba, że ustawa wyraźnie tak stanowi (taki wyjątek wynika z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i dotyczy zarządzenia zastępczego). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy reguluje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który określa odrębny rodzaj postępowania. Odrębność tych postępowań wyłącza możliwość udziału osoby, która może wnieść skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie w postanowieniu z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OZ 532/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), podjętym w okolicznościach odmowy dopuszczenia udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym stowarzyszenia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie ze skargi w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Jedynie w przypadku przewidzianym w art. 98a usg, przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Oceniając z tego punktu widzenia przesłanki warunkujące udział Stowarzyszenia "A" z siedzibą w G. sąd uznał, że istota niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, tj. ze skargi organu gminy wniesionej na podstawie art. 98 ust. 1 3 ustawy o samorządzie gminnym na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody, wyklucza udział w nim organizacji społecznej, na podstawie art. 33 § 2 ustawy. Również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez organ wynika z legitymacji organu opartej na samodzielnej podstawie prawnej (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym), który nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stronami postępowania sądowego którego przedmiotem jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody jest zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru, który skorzystał z jednego ze środków nadzoru nad działalnością uchwałodawczą gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem oraz organ uchwałodawczy gminy. Z tej przyczyny zbędna jest ocena, czy określone w statucie Stowarzyszenia "A" jego cele wiążą się z przedmiotem sprawy, do udziału w której stowarzyszenie zamierza przystąpić na prawach strony. Niniejsza sprawa nie mieści się w pojęciu "sprawy innych osób" (których legitymacja skargowa wynika z przysługującego im interesu prawnego, bądź w przypadku uchwał – naruszonego interesu prawnego), lecz wynika z realizacji ustawowych uprawnień nadzorczych wojewody nad organem gminy i tylko te organy są stronami postępowania nadzorczego. Zważywszy zatem na charakter przedmiotowej skargi i zakres kontroli sądowej nad zaskarżoną uchwałą, sąd nie widzi ani uprawnień ani konieczności udziału organizacji społecznej z uwagi na jej cele statutowe, w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie.