II SA/Gd 123/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. H. na pismo Prezydenta Miasta z dnia 22 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę postanawia: odrzucić skargę. R. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na pismo Prezydenta Miasta z dnia 22 listopada 2016 r., w którym stwierdzono brak podstaw do uznania go za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm.) poprzez przyjęcie, że osoba dysponująca nakładami na nieruchomości nie jest właścicielem tej nieruchomości i nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wypełnił przesłanki ustawowe do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, bowiem w odpowiedzi na zaskarżone pismo organu z dnia 22 listopada 2016 r., skierował do Prezydenta Miasta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do przedmiotu skargi podniósł, że za uznaniem go za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przemawiają zarówno względny dogmatyczno-prawne, jak i systemowe, a przede wszystkim – celowościowe. Wskazał, że ustawodawca zawężając w prawie budowlanym pojęcie strony w stosunku do ogólnych zasad postepowania administracyjnego, kierował się wolą usankcjonowania uprawnień podmiotów mających takie prawa względem nieruchomości, jakimi dysponuje skarżący. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie uzasadniając, że dopuszczenie do toczącego się postępowania administracyjnego nie wymaga wydania decyzji, ani postanowienia, a działanie organu polegające na wysłaniu do skarżącego pisma zawierającego stanowisko, że nie jest on stroną postępowania zatem przedmiotowa sprawa nie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 1 - 3 i pkt 4a - 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W konsekwencji, przedmiotowa sprawa nie podlega kontroli sądowej. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed sądem administracyjnym merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 - 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Powyższe wyliczenie ma charakter zupełny, a zatem sąd administracyjny nie jest właściwy do zajmowania się sprawami, które nie zostały wyraźnie wskazane w przywołanych wyżej przepisach oraz sprawami które zostały wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych. Stosownie natomiast do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy pisma Prezydenta Miasta z dnia 22 listopada 2016 r. informującego R. H., że nie można uznać go za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, toczącego się przed tym organem. W tym zakresie wyjaśnić należy, że przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują wprost możliwości wydania postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia osoby do udziału w postępowaniu administracyjnym. W szczególności art. 28 k.p.a., określający pojęcie strony w postępowaniu, nie zawiera zapisów, z których należałoby wyprowadzić umocowanie do wydawania postanowień o dopuszczeniu określonych podmiotów do udziału w sprawie w charakterze strony (zob. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2543/13; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2016 r. , sygn. akt II SA/Kr 2/16; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 marca 2016 r. , sygn. akt II SAB/Op 12/16 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprawnienie takie nie wynika również z innych uregulowań k.p.a., za wyjątkiem art. 31 § 2 k.p.a., który to przepis stanowi m.in., że organ administracji publicznej postanowieniem dopuszcza do udziału w postępowaniu organizację społeczną. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Mając na uwadze treść tego przepisu uznać należy, że brak jest podstawy prawnej do wydania także postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotu nie będącego organizacją społeczną. Stanowisko to zgodne jest z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, że objęcie lub nieobjęcie wnioskodawcy postępowaniem administracyjnym nie wymaga podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 340/08, Baza Orzeczeń LEX nr 515352). W konsekwencji, skoro Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje rozstrzygania w formie zaskarżalnego zażaleniem postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w prowadzonym postępowaniu, to nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na akt wydany w tym przedmiocie i to niezależnie od tego, czy przybierze on postać postanowienia czy też innego aktu (por. postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 855/07; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 293/06 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że brak jest podstaw do uznania pisma Prezydenta Miasta z dnia 22 listopada 2016 r. za akt z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu tego organu w terminie czternastu dni do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a.). Skarga złożona na takie pismo organu, winna zatem podlegać odrzuceniu. Podnieść jednocześnie należy, że osoba, której organ prowadzący postępowanie odmówił przymiotu strony w tym postępowaniu, a posiada ona interes prawny w sprawie, ma możliwość zaskarżenia wydanej w tej sprawie decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy uzna odwołanie za niedopuszczalne lub umorzy postępowanie odwoławcze z tego powodu, że odwołanie wniósł podmiot, który nie jest stroną - rozstrzygnięcie w tym zakresie może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego, co stanowi gwarancję praw strony. Ponadto podmiot, który bezpodstawnie został pominięty w postępowaniu, choć służył mu przymiot strony, może realizować swe uprawnienia w przypadku wydania ostatecznej decyzji bez jego udziału w postępowaniu administracyjnym w drodze żądania wznowienia postępowania na zasadach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a Skarżący zatem może dochodzić swoich praw w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzekł w sentencji postanowienia.