II SA/Gd 1277/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 października 2024 r., nr WOP.7722.211.2024.HB w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę. Skarga Z. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 października 2024 r., nr WOP.7721.211.2024.HB, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej też: PINB) decyzją z dnia 27 czerwca 2007r., nr PINB-7141/303/2002/A/PO w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. nakazał Z. B. oraz B. B. rozbiórkę trzech obiektów budowlanych tj.: obiektu budowlanego wraz z tarasem, nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, sanitariatu oraz wiaty, które zostały wzniesione samowolnie na terenie działki nr [...] położonej w K., gmina K. Decyzja jest ostateczna. W związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z powyższej decyzji, PINB wszczął postępowanie egzekucyjne poprzez wystawienie w dniu 4 lutego 2011 r. tytułu wykonawczego nr PINB-7146/008/11. Pismem z dnia 10 lipca 2024r. Z. B. wniosła "o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dot. domku spełniającego funkcję rekreacji indywidualnej oraz wiaty" wybudowanych na dz. nr [...] w obrębie miejscowości K. Wraz z powyższym strona złożyła również wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. PINB postanowieniem nr PiNB-7146/008/2011/RW z dnia 10 lipca 2024r. odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego ze względu na przeszkodę w postaci ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Z. B. podnosząc, że przepis ograniczający możliwość legalizacji obiektów jest niesprawiedliwy i niezgodny z Konstytucją, gdyż dyskryminuje osoby wobec których orzeczono rozbiórkę. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej też: WINB) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725), dalej P.b., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało uregulowane jako postępowanie administracyjne nowe, szczególne i odrębne. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia. Jednak przepisem międzyczasowym, który blokuje uproszczoną procedurę legalizacyjną jest art. 32 ustawy "nowelizującej", zgodnie z którym nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Wolą ustawodawcy było wyłączenie prawa do procedury uproszczonej w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których wydano już nakaz rozbiórki, przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a więc przed 19 września 2020r. W rozpatrywanej sprawie wniosek Z. B. o wszczęcie uproszonego postępowania legalizacyjnego w sprawie budowy obiektu pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz wiaty zlokalizowanych na działce nr [...] w K. nie mógł zostać uwzględniony, bowiem wobec tych obiektów w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja nakazująca ich rozbiórkę, wydana w dniu 27 czerwca 2007 r. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Z. B., podnosząc zarzut nierównego traktowania obywateli znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, co jest niezgodne z art. 32 Konstytucji. Podnosząc powyższy wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie organom nadzoru budowlanego wszczęcie postępowania o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w jej ocenie jest traktowana niesprawiedliwie i nierówno, co sprzeczne jest z Konstytucją. Wszyscy, którzy otrzymali zgodę na legalizacje równie wybudowali domki przed ponad 20 laty, tak jak skarżąca. Decyzja rozbiórkowa nie powinna stanowić przeszkody do równego traktowania i legalizacji. W odpowiedzi na skargę, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, tj. zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie PINB odmawiające wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, nie narusza prawa. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 27 czerwca 2007 r., nr PINB- 7141/303/2002/A/PO nakazująca Z. B. oraz B. B. rozbiórkę trzech obiektów budowlanych tj. obiektu budowlanego wraz z tarasem, nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, sanitariatu oraz wiaty wzniesionych samowolnie na terenie działki nr [...] położonej w K., gmina K., których to obiektów dotyczy złożony przez skarżącą w dniu 10 lipca 2024 r. wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl art. 49f ust. 1 P.b., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zgodnie natomiast z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471) wprowadzającej art. 49f ust. 1 P.b. nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f P.b. w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy było umożliwienie inwestorom istniejących obiektów budowlanych, wzniesionych z naruszeniem prawa, zalegalizowanie istniejących długotrwale obiektów, z zastrzeżeniem jednakże, że nie dotyczy to obiektów budowlanych, w stosunku do których uprzednio zapadła już decyzja o nakazie rozbiórki. Jest to logiczną konsekwencją zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.) oraz zakazu ponownego orzekania w sprawach tożsamych, obarczonego sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Jest to również logiczną konsekwencją konkurencyjności obu rozstrzygnięć - tj. rozstrzygnięcia o legalizacji obiektu budowlanego oraz o nakazie jego rozbiórki. Rozstrzygnięcia te są rozstrzygnięciami stanowiącymi efekt końcowy postępowania naprawczego, podejmowanymi w tym samym przedmiocie sprawy, tyle że rozstrzygające sprawę w sposób odmienny, co do jej istoty. Wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego wobec obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną nakazującą rozbiórkę tych samych obiektów budowlanych, naruszałoby zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna wieńcząca postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej - postępowanie które w zależności od okoliczności obiektywnych (np. przepisy z zakresu planowania przestrzennego) jak i jego przebiegu tj. czynności podejmowanych inwestora – złożenie (nie złożenie) dokumentacji legalizacyjnej, doprowadzenie (brak doprowadzenia) obiektu do stanu zgodnego z prawem, kończy się bądź legalizacją samowoli budowlanej, bądź nakazem jej rozbiórki. Skarżąca domaga się zatem wszczęcia postępowania zakończonego decyzja ostateczną, w sprawie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo, co jest prawnie zakazane. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, jeśli w sprawie bezsporne jest, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja nakazująca skarżącej rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych, to wykluczone jest ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie tej samej samowolnej budowy, bez uprzedniego wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane tylko i wyłącznie w określonych prawem trybach nadzwyczajnych (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2023 r. II OSK 1493/22, oraz z dnia 14 marca 2023 r. II OSK 2871/21). Skoro zatem w obrocie prawnym istnieje decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest możliwe wszczęcie postępowania w przedmiocie legalizacji tego samego obiektu budowlanego - bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o nakazie jego rozbiórki. W ocenie Sądu, zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy zasadnie postanowiły odmówić wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – zwanej dalej k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do "innych uzasadnionych przyczyn: zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyroki: NSA z 4 marca 2016 r., II FSK 137/14, NSA z 13 października 2017 r., II OSK 2565/16, NSA z 6 września 2018 r., I OSK 449/18). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.