II SA/Gd 1305/01

Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie : WSA Alina Dominiak ( spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Hanna Tarnawska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta w K. z dnia 15 listopada 2000 r. nr [...] w przedmiocie określenia stawek czynszu regulowanego za lokale mieszkalne stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana Rada Miasta w K. w dniu 15 listopada 2000 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia stawek czynszu regulowanego za lokale mieszkalne na obszarze miasta K. Wojewoda, powołując się na treść art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Wskazał w uzasadnieniu skargi, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ( Dz. U. z 1991 r. Nr 55, poz.234 ze zm.) organy samorządu terytorialnego mają obowiązek kierowania założeń albo projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw , dotyczących zadań związków zawodowych do zaopiniowania władzom statutowym związku , określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Stosownie do postanowień art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz.787 ze zm.) rada gminy w drodze uchwały ustala zróżnicowane stawki czynszu za 1 m 2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Taka redakcja przepisu nakazuje uznawać go za wyraźną delegacje ustawową do wydania aktu wykonawczego do wyżej wymienionej ustawy. Ponadto kwestie związane z ustalaniem stawek czynszu regulowanego są żywotnie związane z szeroko rozumianymi sprawami socjalnymi. Art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych określa, że zaopiniowaniu podlegają te założenia i projekty aktów wykonawczych do nich, które dotyczą problematyki zadań związków zawodowych. Z treści art. 1 tej ustawy wynika natomiast, że związek zawodowy jest organizacją m.in. powołaną do reprezentowania ludzi pracy, obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Dlatego uznać należało, że projekt uchwały w sprawie określenia wysokości stawek czynszu regulowanego spełniał wszystkie warunki zobowiązujące radę miasta do przedstawienia go właściwej organizacji związkowej do zaopiniowania. Niezrealizowanie powyższego obowiązku stanowi rażące naruszenie prawa i pociąga za sobą konieczność podjęcia kroków w celu uchylenia tak podjętej uchwały. Wojewoda powołał się na treść wyroku NSA OZ w Łodzi z dnia 4 czerwca 1998 r. ( sygn. akt IISA / Łd - 472/98),w którym Sąd stwierdził, ze uchwały rady gmin ustalające stawki czynszu za najem lokali socjalnych są typowym aktem wykonawczym do ustawy, wydanym na podstawie szczegółowej delegacji ustawowej i w celu jej wykonania, wobec czego muszą być konsultowane ze związkami zawodowymi. Stwierdził, że choć przytoczona treść orzeczenia odnosi się do stawek czynszu za lokale socjalne, to konstrukcja art. 26 ust.l i art. 30 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych , w części dotyczącej udzielenia legitymacji do ustalenia wysokości stawek czynszu jest zbliżona i służyć ma tym samym celom( wydanie uchwały przez radę gminy) wobec czego należy uznać, że wskazuje podobną sytuację i potwierdza naruszenie trybu postępowania w przedmiocie podjęcia spornej uchwały. Wskazał również, że z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miasta w K. wynika, iż w dniu 2 listopada 2000 r. przesłano do związków zawodowych zaproszenia na sesję z projektem spornej uchwały, jednak z uwagi na skrócenie ustawowego terminu 30 dni do przedstawienia przez związek zawodowy opinii - sesja miała miejsce w dniu 15.11.2000 r. -nie można uznać, że obowiązek konsultacji został spełniony. Skarżący w dniu 23 lutego 2001 r. skierował do Rady Miasta w K. wezwanie do usunięcia naruszenia we własnym zakresie , jednak do dnia wniesienia skargi zaskarżona uchwała nie została uchylona. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w K. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że czynsze ustalane są raz w roku na każdy kolejny rok kalendarzowy. Przedstawiciele związków zawodowych są każdorazowo zapraszani na sesje Rady Miasta, a razem z zaproszeniem przekazywany jest program sesji i projekty uchwał. Przedstawiciele związków zawodowych nigdy nie kwestionowali takiego trybu postępowania. W jej ocenie przewidziane w art. 19 ustawy o związkach zawodowych uprawnienia związków do opiniowania aktów wykonawczych do ustaw i odpowiadający temu uprawnieniu obowiązek organów samorządu przedstawiania projektów aktów lokalnych do zaopiniowania związkom zawodowym odnosi się do spraw przekazywanych przez ustawę do wydania aktu wykonawczego , które odnoszą się wprost do praw i interesów ludzi pracy określonych w art. 1 ust. 1, art.4 i 6 tej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami związek zawodowy jest organizacją łudzi pracy powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych, związek reprezentuje pracowników broniąc ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych. Uchwalenie czynszów regulowanych nie odnosi się wprost do żadnego z tych zadań związków zawodowych, a jest konsekwencją gospodarowania mieniem gminy, z którego korzystają mieszkańcy miasta. Gmina jako właściciel ponosi ciężar utrzymania budynków w zakresie w jakim pozwala na to obowiązujące prawo, bowiem całkowity koszt utrzymania budynku przez lokatorów przekraczałby możliwości finansowe niejednego najemcy. Dlatego Rada biorąc pod uwagę możliwości finansowe mieszkańców oraz perspektywę uwolnienia czynszów ustala w każdym roku nowe stawki czynszu regulowanego. Uprawnienie to wynika z ustawy o samorządzie gminnym. Tylko w przypadku, gdy gmina rozstrzyga w sprawach odnoszących się wprost do praw i obowiązków ludzi pracy , istnieje obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych. Jeżeli interesy zawodowe i socjalne ludzi pracy będzie się interpretować rozszerzająco, to praktycznie każda uchwała Rady regulująca sprawy finansowe wymagałaby opiniowania przez związki zawodowe, bowiem zarówno podatki lokalne, jak i opłaty uchwalane przez Radę na podstawie delegacji ustawowej dotyczą mieszkańców miasta w tym ludzi pracy i ingerują w szeroko rozumianą sferę socjalną ludzi. Zarówno podatki i opłaty, podobnie jak czynsze mają wpływ na koszty utrzymania mieszkańców. Taka interpretacja uprawnień związków zawodowych doprowadziłaby do utraty samodzielności Gminy w zakresie podejmowanych uchwał finansowych - każda uchwała musiałaby podlegać konsultacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie niniejszej nie był kwestionowany fakt, iż w dniu 2 listopada 2000 r. Rada Miasta w K. przesłała do związków zawodowych zaproszenie na sesję Rady w dniu 15 listopada 2000 r. wraz z projektami uchwał przewidzianych do podjęcia na sesji, w tym projekt uchwały w sprawie określenia stawek czynszu regulowanego. Nie było formalnego wystąpienia do związków zawodowych o opinię do projektu uchwały dotyczącej czynszu regulowanego. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz.787 ze zm.) obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz kryteria wyboru osób, z którymi umowy najmu powinny być zawierane w pierwszej kolejności, określa rada gminy. Sprawy te powinny być poddane kontroli społecznej. Czynsz regulowany opłacają najemcy lokali tworzących mieszkaniowy zasób gminy oraz stanowiących własność Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych lub osób prawnych prowadzących eksploatację budynków w celach niezarobkowych, z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych ( art. 25 ust.l w/w ustawy). Art, 26 ust. 1 cytowanej ustawy stanowił, że rada gminy, w drodze uchwały, ustala zróżnicowane stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających jego wartość użytkową. Uchwała rady gminy ustalająca stawki czynszu regulowanego , o której mowa w art. 26 ust.l ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, ma charakter aktu wykonawczego do ustawy, czyli aktu wydawanego na podstawie szczegółowej delegacji ustawowej i w celu jej wykonania. Zgodnie z art. 19 ust.l ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ( Dz. U. z 1991 r. Nr 55, poz.234 ze zm.)ogólnokrajowa organizacja międzyzwiązkowa, a także ogólnokrajowy związek zawodowy reprezentatywny dla pracowników większości zakładów pracy mają prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, a art. 19 ust. 2 tej ustawy stanowi, że organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii we wskazanym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Rozważenia wymaga, czy uchwala rady gminy ustalająca stawki czynszu regulowanego należy do tych aktów wykonawczych do ustawy , które podlegają rygorowi określonemu w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 czerwca 1993 r. sygn. akt I PZP 2/93 ( OSNC 1994/1/1) stwierdził, że obowiązek zasięgania przez organy samorządu terytorialnego opinii odpowiednich władz statutowych ogólnokrajowych organizacji między związkowych lub ogólnokrajowych związków zawodowych reprezentatywnych dla pracowników większości zakładów pracy (art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych) dotyczy założeń lub projektów aktów wykonawczych do ustaw, podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w wykonaniu szczegółowej delegacji ustawowej, jeżeli treść tych aktów odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych, określonego w art. 1 ust. 1, 4 i 6 tej ustawy. Uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o założeniach lub o projekcie aktu wykonawczego do ustawy stanowi naruszenie prawa dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru czynności przewidzianych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.). Należy podzielić powyższy pogląd Sądu Najwyższego. Z ustawy z dnia 23 maja 1991 r. wynika, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych ( art. 1 ust. 1 pkt. 1), związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych ( art. 4), związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Związki zawodowe, zgodnie z treścią art. 2 w/w ustawy, reprezentują nie tylko pracowników, ale i m.in. członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych, osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej, wykonujące pracę nakładczą osoby które przeszły na emeryturę lub rentę, osoby bezrobotne. Przedmiot regulacji prawnej zaskarżonej uchwały dotyczy interesów materialnych osób czynnych zawodowo, emerytów, rencistów oraz bezrobotnych, którzy są mieszkańcami gminy jak również sfery dotyczącej tworzenia korzystnych warunków bytu, co odpowiada przesłankom z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 , art. 2 , art. 4 i 6 ustawy o związkach zawodowych. Charakter uchwały rady gminy, będącej aktem wykonawczym do ustawy oraz jej przedmiot pozostający w sferze działania związków zawodowych stanowią o obowiązku zasięgania opinii władz statutowych odpowiednich organizacji międzyzwiązkowych lub związków zawodowych, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko organu nadzorczego o naruszeniu obowiązku zasięgnięcia opinii związku zawodowego przez organ samorządu terytorialnego, gdyż nie skierowano w odpowiednim terminie do zaopiniowania projektu aktu wykonawczego do ustawy lub jego założeń do władz związkowych. Samo przesłanie w dniu 2.11.2000 r. zaproszenia na sesję w dniu 15.11.2000 r. z projektami uchwał przewidzianych do podjęcia na sesji , w tym z projektem uchwały w sprawie określenia stawek czynszu regulowanego nie spełnia wymogów art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych , a ponadto naruszenie obowiązku wynikającego z tego przepisu pociąga za sobą również naruszenie trybu postępowania związanego z ewentualnym niezaakceptowaniem stanowiska związku, a unormowanego w przepisie art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych. Należy wskazać, że co prawda ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz.787 ze zm.) została uchylona przez ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2001r. Nr 71 poz.733), co spowodowało utratę mocy obowiązującej uchwał wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej ( podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4.03.2002 r. sygn. akt II SA/Ka 3255/01 ONSA/ 2003/2/68), czyli także zaskarżonej uchwały, to jednak nie czyni to zbędnym wydania wyroku przez Sąd. Stanowisko takie zajął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 ( OTK 1994/2/44) , w której stwierdził m. in. , że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W sprawie niniejszej taki stan rzeczy , z uwagi na przedmiot zaskarżonej uchwały (określenie stawek czynszu), ma właśnie miejsce, bowiem zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591ze zm. ) stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały , w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Art. 94 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego . Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy wyżej wymienionych przepisów oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały ( punkt I wyroku). Sąd, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na uwzględnienie skargi, określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana ( punkt II wyroku).