II SA/Gd 1324/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 13 listopada 2024 r. nr SKO.421.194.2024 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie uznania za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 1 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta Słupska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 5 ust. 3, 3a i 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.) - dalej: "u.p.o.u.a.", uznał J. K. (dalej: "Zobowiązany") za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych na rzecz osoby uprawnionej, tj. K. K. W dniu 26 lutego 2024 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Słupsku (dalej: "Prokurator", "Skarżący"), na podstawie art. 184 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: "Kolegium", "Organ") o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 1 sierpnia 2013 r. zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a., polegające na niezastosowaniu tego przepisu poprzez uznanie Zobowiązanego za uchylającego się od alimentów pomimo niewystąpienia przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie. Decyzją z 13 listopada 2024 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 1 sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu Organ przeprowadził wywód prawny dotyczący instytucji stwierdzenia nieważności decyzji koncentrując się na przesłance wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydaniu aktu z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium zaznaczyło, że istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest stwierdzenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ wskazał, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zdaniem Kolegium sytuacja taka nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że przed wszczęciem postępowania, w którym wydano decyzję z 1 sierpnia 2013 r., wezwano Zobowiązanego do stawienia się w siedzibie ośrodka pomocy społecznej w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Dłużnik nie stawił się jednak na wezwanie uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu, co odpowiada dyspozycji art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było zatem wszczęcie postępowania w przedmiocie uznania Zobowiązanego za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Kolegium podkreśliło, że treść wspomnianego wezwania nie nastręczała problemów interpretacyjnych, jasno wyjaśniono w nim podstawę faktyczną i prawną działania organu pierwszej instancji. Znany był cel wezwania (przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego i złożenie oświadczenia majątkowego w związku z bezskuteczną egzekucją alimentacyjną na rzecz osoby uprawnionej). Pouczono też o skutkach niestawiennictwa, tj. o wszczęciu postępowania dotyczącego uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, informując o treści art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a., tj. o skutkach negatywnych dla Zobowiązanego w przypadku braku współdziałania z organem. Kolejne pismo, o wszczęciu postępowania w sprawie, doręczono Zobowiązanemu w trybie art. 44 k.p.a. Analizując art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. Kolegium wskazało, że przepis ten warunkuje przesłanki wszczęcia postępowania w przedmiocie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, przy czym nosi on cechy normy procesowej, dla jego zastosowania nie jest wymagane, aby wszystkie wynikające z art. 5 ust. 3 pkt 1-3 okoliczności miały być spełnione łącznie w dacie wszczęcia postępowania. Zdaniem Organu fakt uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu z dłużnikiem alimentacyjnym obliguje do wszczęcia postępowania, co Prezydent prawidłowo uczynił. Wyjaśniono, że istotą tej regulacji jest odpowiedź na uporczywe uchylanie się od realizacji obowiązku alimentacyjnego i współdziałania z organami administracji, unikanie odbioru korespondencji, a więc unikanie jakiejkolwiek współpracy. Decyzję wydano prawidłowo z powodu braku wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 5 ust. 3a u.p.o.u.a. W ocenie Kolegium na tle ww. przepisów należy się opowiedzieć za wykładnią prowadząca do wniosku, że brak możliwości przeprowadzenia wywiadu z dłużnikiem alimentacyjnym jest równoznaczny z uniemożliwieniem przeprowadzenia wywiadu. Inna interpretacja ww. przepisów wymagałaby w niniejszej sprawie oceny okoliczności faktycznych wykraczających poza ramy postępowania nieważnościowego, przynależnych prędzej postępowaniu wznowieniowemu (art. 145 i nast. k.p.a.), w którym dopuszczalne byłoby badanie świadomości, wiedzy bądź nie o postępowaniu, na czym zasadzają się zarzuty sprzeciwu. Organ podkreślił, że na tle art. 5 ust. 3 i 3a u.p.o.u.a. wprowadzony rygoryzm postępowania w sprawach dłużników alimentacyjnych i skutki braku ich współdziałania z organem nie mogą być interpretowane wbrew jasnej treści norm zawartych w tych przepisach. W ocenie Kolegium w procesie interpretacji nie sposób wywodzić, zwłaszcza na tle podstaw zastosowania art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a., w przypadku osób uchylających się uporczywie od regulowania alimentów, że na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy doszło do naruszenia prawa, a tym bardziej w sposób rażący. Organ wskazał również na brak podstaw do stwierdzenia, w związku z wydaną decyzją, rażącego naruszenia art. 3 ust. 3a u.p.o.u.a. w sytuacji zasadnej podstawy do wszczęcia postępowania dotyczącej uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu. Zdaniem Kolegium art. 3 ust. 3a ww. ustawy ma zastosowanie dopiero po wszczęciu postępowania, nie może stanowić podstawy do oceny podstaw zastosowania art. 3 ust. 3 pkt 1-3 u.p.o.u.a. Podano, że zgodnie z art. 3 ust. 3a tej ustawy decyzji po wszczęciu postępowania nie wydaje się jedynie wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Organ wskazał, że stosownym zaświadczeniem wykazano bezskuteczność egzekucji związaną z brakiem regulowania należności w kwocie i okresie wynikającym z ww. przepisu. Całościowe odczytywanie przepisów art. 5 ust. 3 i 3a u.p.o.u.a. pozwala na wydanie decyzji o odmowie uznania za dłużnika alimentacyjnego (względnie o umorzeniu postępowania) tylko wtedy, gdy okaże się, że dłużnik regulował alimenty bieżące zgodnie z art. 5 ust. 3a ww. ustawy. Tylko wtedy odpadają przesłanki procesowe wydania decyzji o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Podsumowując Kolegium wskazało, że w dacie wydania decyzji wystąpiły przesłanki obligujące do uznania Zobowiązanego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych (prawidłowe było wszczęcie postępowania (art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a.), nie ustalono przesłanek pozwalających na odstąpienie od wydania decyzji z art. 5 ust. 3a tej ustawy). W skardze na decyzję Kolegium Prokurator, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. polegające na niezastosowaniu tego przepisu, przejawiające się odmową stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta o uznaniu J. K. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, pomimo tego, że w dniu orzekania przez organ pierwszej instancji nie występowały przesłanki uzasadniające uznanie Zobowiązanego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, o jakich mowa w tym przepisie. W uzasadnieniu zarzucono, że z treści uzasadniania zaskarżonej decyzji jasno wynika, iż w ocenie Kolegium jedyną przesłanką, od spełniania której u.p.o.u.a. uzależnia uznanie dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od alimentów, jest przesłanka, o jakiej mowa w art. 5 ust. 3a tej ustawy, tj. gdy dłużnik zalega z regulowaniem bieżących alimentów. Inne okoliczności, zdaniem Kolegium, w tym te uzasadniające wszczęcie postępowania, nie są w toku postępowania uwzględniane i nie ma znaczenia, czy dłużnik uniemożliwił np. przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, czy też nie. Okoliczności te jako minione i uwzględnione podczas podejmowania decyzji o wszczęciu postępowania nie są i de facto nie mogą być brane pod uwagę przy dokonywaniu przez organ oceny zachowania dłużnika. Organ w toku postępowania bada jedynie, czy dłużnik alimenty płaci. Zdaniem Prokuratora zaprezentowana przez Kolegium interpretacja obowiązujących przepisów nie da się pogodzić w żaden sposób z zasadami logicznego rozumowania oraz obowiązującymi zasadami wykładni, które nakazują interpretować znaczenie przepisu w kontekście całej regulacji, a nie w wybranych dowolnie fragmentach. Skarżący wskazał, że z treści art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. wynika, iż wszczęcie postępowania o uznanie dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od alimentów następuje z urzędu po spełnieniu jednej z przesłanek, którymi są: uniemożliwienie przez dłużnika alimentacyjnego przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, odmowa złożenia przez niego oświadczenia majątkowego, odmowa zarejestrowania się przez dłużnika w urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy w określonym przez organ terminie oraz odmówienie bez uzasadnionej przyczyny poddania się przez dłużnika określonym działaniom aktywizującym nakazanym mu przez urząd pracy. Z treści tego przepisu wynika zatem, że wszczęcie postępowanie nie jest wynikiem uznania organu, ale nakazem ustawowym po stwierdzeniu przez organ, że zaszły przesłanki, które wyżej opisano. Tym samym bez zaistnienia przesłanek o jakich mowa w art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. organ nie jest uprawniony do badania, czy dłużnik płaci alimenty, tzn. czy zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 5 ust. 3a ww. ustawy. Legitymacja organu do badania realizacji przez dłużnika obowiązku alimentacyjnego następuje bowiem dopiero po ustaleniu, że dłużnik dopuścił się zachowania, o jakim mowa w art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. Logiczne jest zatem, że przesłanki pozwalające uznać dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od alimentów ustawodawca wymienił w art. 5 ust. 3 i 3a tej ustawy, a nie - jak przyjęło Kolegium - tylko w art. 5 ust. 3a. Prokurator zauważył również, że art. 5 ust. 3a u.p.o.u.a. określa negatywną przesłankę, której spełnienie uniemożliwia wydanie decyzji o uznaniu dłużnika za uchylającego się od alimentów. Tym samym decyzja o uznaniu dłużnika za uchylającego się od alimentów może być wydana jedynie po spełnienie przesłanek, o jakich mowa w art. 5 ust. 3 ww. ustawy i nie spełnieniu przesłanki, o jakiej mowa w art. 5 ust. 3a tej ustawy. A zatem, Kolegium w zaskarżonej decyzji wyraziło zapatrywanie prawne, które nijak nie da się pogodzić z zasadami logicznego rozmawiania oraz obwiązującymi zasadami wykładni, co samo w sobie powinno prowadzić do uznania, że wydana przez Organ decyzja nie odpowiada prawu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Prokurator wskazał, że za rażące naruszenie prawa uznaje się taką sytuację, gdy doszło do naruszenia przepisów prawa o jednoznacznym brzmieniu, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistnianym zasady sprawiedliwości społecznej. Jednoznaczne brzmienie przepisu powinno być jednak interpretowane zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Tym samym dla oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa istotne jest dokonanie właściwej, zgodnej z literalnym brzmieniem przepisu, czyli znaczeniem słów użytych przez ustawodawcę, jego wykładni. W ocenie Skarżącego Organ dopuścił się błędów interpretacyjnych wynikających nie z nieoczywistego brzmienia przepisów, lecz z nadania słowom użytym przez ustawodawcę nieodpowiadającego ich literalnemu brzmieniu znaczenia. Zdaniem Prokuratora użycie przez ustawodawcę słowa "uniemożliwia" w sposób oczywisty wskazuje, że chodzi o świadome działanie lub zaniechanie dłużnika alimentacyjnego. Przemawia za tym nie tylko stanowisko sądów administracyjnych, ale przede wszystkim znaczenie tego słowa, które według Słownika Języka Polskiego PWN pod redakcją W. Doroszewskiego oznacza "uczynić coś niemożliwym, niedającym się urzeczywistnić". Nie można w znaczeniu prawnym czegoś uczynić niemożliwym, jeśli się nie ma świadomości, że "coś" się dzieje. Ponadto z art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. wprost wynika, że to działanie dłużnika alimentacyjnego musi uniemożliwiać przeprowadzenie wywiadu. Trudno za takie działanie uznać sytuację, gdy dłużnik nie wie, że organ miał zamiar przeprowadzić wywiad. Prokurator wskazał następnie, że konsekwencją uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego jest wydanie decyzji o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. I ponownie, podobnie jak w wypadku słowa "uniemożliwia", ustawodawca posługuje się czasownikiem o znaczeniu "rozmyślnie nie wypełnić czegoś" (Słownika Języka Polskiego PWN pod redakcją W. Doroszewskiego), wskazującym na intencjonalne działanie dłużnika alimentacyjnego. Zasady logicznego rozumowania wskazują zatem, że nie można uznać dłużnika alimentacyjnego za rozmyślnie niewypełniającego obowiązku alimentacyjnego, jeżeli w sposób nieświadomy spowodował, że organ wywiadu alimentacyjnego nie mógł przeprowadzić. Zresztą ustawodawca w art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. wyraźnie wskazuje, że wszczęcie postępowania w przedmiocie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych następuje w wyniku intencjonalnego zachowania dłużnika polegającego m.in. na odmowie pewnych działań. Zdaniem Skarżącego treść przepisów nie budzi wątpliwości i nie dopuszcza innej ich interpretacji. Wyciąganie innych wniosków ze znaczenia słów "uniemożliwia", czy "uchyla się" trąci bowiem dowolnością i nie jest kwestią odmiennej interpretacji ich znaczenia. Przy takim rozumowaniu można każde słowo interpretować według własnego pojmowania jego znaczenia niezależnie od jego znaczenia jako środka komunikacji. Odnosząc się do stanowiska Kolegium, że inny jest zakres rozpoznania sprawy w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a inny w toku postępowania odwoławczego, Prokurator podniósł, że spychanie sprzeciwu prokuratora do sfery kwestionowania prawidłowości postępowania dowodowego jest niezasadne i trąci dowolnością, gdyż zupełnie pomija istotę złożonego sprzeciwu. Zdaniem Skarżącego decyzja Prezydenta została wydana na podstawie poczynienia ustaleń faktycznych niepozwalających na wydanie decyzji o tej treści, przy czym zostało to spowodowane nie zaniechaniami w zakresie ustaleń, tylko ustaleniem przesłanek w sposób sprzeczny z literalnym brzmieniem art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. Tymczasem z rażącym naruszeniem prawa mamy właśnie do czynienia w sytuacji, gdy organ zastosował przepis do danego stanu faktycznego wbrew jego literalnemu brzmieniu. W ocenie Prokuratora Prezydent nie przeprowadził dowodów zmierzających do ustalenia zamiaru dłużnika alimentacyjnego w zniweczeniu działań organu nie dlatego, że rozważając ich przeprowadzenie jednak tego zaniechał, lecz dlatego, że uznał, iż ich przeprowadzenie nie jest konieczne, bo samo nieodebranie korespondencji przez dłużnika oznacza uniemożliwienie przez niego przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego. Na takie rozumieniu przesłanek wyraźnie wskazuje treść uzasadnienia decyzji Prezydenta. Dlatego organ pierwszej instancji wydając decyzję o uznaniu dłużnika za uchylającego się od alimentów rażąco obraził przepis art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a., a nie dopuścił się zaniechania w zakresie zbierania dowodów. Końcowo podkreślono, że konsekwencje wydania przez Prezydenta decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od alimentów spowodowały uruchomienie procedury denuncjacji skutkującej wszczęciem karnego postępowania przygotowawczego. Tym samym, miało wpływ na życie dłużnika alimentacyjnego, gdyż naraziło go na konsekwencje wynikające z ryzyka poniesienia odpowiedzialności karnej. Prokurator zaznaczył, że ma świadomość, iż w wypadku ustalenia, że dłużnik alimentacyjny popełnił przestępstwo powinien ponieść karę. Jednak z uwagi na wprowadzenia przez ustawodawcę w u.o.p.u.a. sankcji w postaci urzędowej denuncjacji w wypadku uznania go za uchylającego się od alimentów, postępowanie w tym zakresie powinno odpowiadać przepisom prawa, w tym zapewniającym dłużnikowi pewność przed lekkomyślnym uruchomieniem tej procedury. W ocenie Skarżącego również te okoliczności, z uwagi na skutek, jaki wywołało wydanie kwestionowanej decyzji Prezydenta, przesadzają o rażącym naruszeniu prawa. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 13 listopada 2024 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Słupska z 1 sierpnia 2013 r. uznającej J. K. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych na rzecz osoby uprawnionej, tj. K.K. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy wskazać, że ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) w drodze wyjątku od sformułowanej w art. 16 zasady trwałości decyzji administracyjnej dopuszcza możliwość weryfikowania przez organy administracji publicznej wydanych przez nie decyzji. Chodzi tutaj o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania (art. 145-152), a także o stwierdzenie nieważności (art. 156-159) wskutek wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji ostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest instytucją procesową dającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku postępowania). Instytucja ta służy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych najpoważniejszymi wadami. Katalog tych wad został w sposób wyczerpujący określony w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie innych przesłanek nie jest dopuszczalne (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258). Stwierdzenie nieważności decyzji jako nadzwyczajny środek kontroli stosowany jest tylko w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Należy również podkreślić, że organ wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej uruchamia to postępowanie w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie powinien ocenić, czy organ prawidłowo przyjął, że w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 1179/12, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem, należy jeszcze raz wyraźnie zaakcentować, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności. Z kolei rolą sądu administracyjnego w prowadzonym wskutek skargi strony postępowaniu jest zbadanie, czy odmowa stwierdzenia nieważności była uzasadniona i zgodna z prawem. Sąd nie może natomiast oceniać rozstrzygnięcia, którego stwierdzenia nieważności odmówiono. Nie ma więc obowiązku (ani podstaw) do badania legalności decyzji ostatecznej, bowiem wówczas wykroczyłby poza granice sprawy, poza zakres naruszeń prawa zakreślony wnioskiem o stwierdzenie nieważności (zob. wyroki NSA: z 21 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 714/11 i z 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 1161/09). W sprzeciwie z 26 lutego 2024 r. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 1 sierpnia 2013 r. powołując się na przesłankę sformułowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2023 r., poz. 1993 ze zm.) polegające na jego zastosowaniu poprzez uznanie J. K. za uchylającego się od alimentów pomimo niewystąpienia przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie. W odniesieniu do przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w nauce prawa administracyjnego prezentowane są trzy różne stanowiska, na co zwrócił uwagę NSA w uzasadnieniu uchwały z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08 (ONSAiWSA 2008/5/76). Zgodnie z pierwszym z nich naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy przepis prawa ma treść nie budzącą żadnych wątpliwości, jego treść może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu słów, z których się składa (zob. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź - Zielona Góra 1997, s. 102; H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, Nowe Prawo 1984/1/25). Przedstawiciele drugiego poglądu wskazują, że naruszenie prawa dopiero wtedy będzie rażące, gdy skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa są nie do pogodzenia z zasadą praworządności, co oznacza, że nie ma przesądzającego znaczenia kwestia oczywistości naruszenia przepisu prawnego, charakter przepisu, który został naruszony (zob. A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2/104). Natomiast ostatnie stanowisko wyraża się w tym, że rażące naruszenie prawa oznacza podjęcie rozstrzygnięcia negującego jakiś element normy prawnej i dlatego zawsze powoduje ono usunięcie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego (zob. Z. Cieślak, O "rażącym naruszeniu prawa" w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986/11/111). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd opisany jako pierwszy. Stanowisko to przeważa też w orzecznictwie sądów administracyjnych. W jego świetle rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność aktu administracyjnego, gdy został on wydany wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawa, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyroki NSA: z 18 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1812/09, z 16 października 2008 r. sygn. akt I FSK 1237/07, z 6 lutego 2006 r. sygn. akt I FSK 439/05, czy z 16 września 2004 r. sygn. akt FSK 484/04). Taka linia orzecznicza jest następstwem gramatycznej, językowej wykładni tego pojęcia. Według Słownika języka polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności aktu z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (zob. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 237; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 716-721). Przenosząc poczynione dotychczas uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie została spełniona. Należy bowiem podkreślić, że art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. (wskazujący na przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych) nie może być rozważany z pominięciem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie chodzi o kontrolę jego zastosowania, ale kontrolę uznania, czy doszło do jego rażącego naruszenia, co istotnie modyfikuje kryterium tej kontroli. Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że J. K. jest dłużnikiem alimentacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 3 u.p.o.u.a. Wobec zaświadczenia komornika o bezskuteczności egzekucji alimentów osobie uprawnionej do alimentów (K. K.) zostały przyznane świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W konsekwencji w trybie art. 4 u.p.o.u.a. zostały podjęte działania wobec dłużnika. Ich celem jest ustalenie sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej dłużnika, a także jego stanu zdrowia oraz przyczyn niełożenia na utrzymanie osoby uprawnionej. Za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych można uznać osobę, w przypadku której bezskuteczność egzekucji nie znajduje usprawiedliwienia. Z tego powodu organ bada sytuację dłużnika. W art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. wskazano, w jakich przypadkach jest możliwe wszczęcie postępowania w przedmiocie uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań i jednym z nich jest uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego (pkt 1). Jak wynika z akt sprawy, pismami z 22 lipca 2010 r., 2 grudnia 2010 r., 12 października 2011 r. i 19 października 2012 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 4 ust. 1 u.p.o.u.a., wzywał J. K. do osobistego stawienia się w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Natomiast pismem z 19 czerwca 2013 r. Prezydent zawiadomił Zobowiązanego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie uznania go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Zarówno pisma wzywającego do osobistego stawiennictwa, jak i zawiadomienie z 19 czerwca 2013 r., zostały wysłane na wskazany przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Słupsku adres ([...]), jednakże pomimo dwukrotnego ich awizowania nie zostały podjęte przez Zobowiązanego. Należy również zwrócić uwagę, że pismem z 11 czerwca 2013 r. Centralny Zarząd Służby Więziennej (odpowiadając na wniosek z 27 maja 2013 r.) poinformował organ pierwszej instancji, że J. K. nie przebywa obecnie w areszcie śledczym ani zakładzie karnym na terenie kraju. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można uznać, że wszczęcie postępowania w przedmiocie uznania dłużnika za uchylającego się od alimentów rażąco naruszało prawo i nastąpiło bez zaistnienia ustawowej przesłanki. Należy podkreślić, że J. K. miał wiedzę o ciążącym na nim obowiązku alimentacyjnym, który wynikał z ugody zawartej przez niego przed Sądem Rejonowym w Słupsku w dniu 29 czerwca 2009 r. (sygn. akt III RC 1185/08). Jak przy tym ustaliły organy, J. K. nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że skoro dłużnik nie wywiązywał się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, powinien zadbać o kontakt z organami pomocy społecznej, które za niego ten obowiązek wykonywały, zaś nieodbieranie korespondencji do niego kierowanej nie może zostać uznane za okoliczność uniemożliwiającą wydanie decyzji w przedmiocie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2429/21). Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 761 § 3 k.p.c. dłużnik, który został zawiadomiony o wszczęciu egzekucji (a takim niewątpliwie jest J. K.), jest zobowiązany do powiadomienia w terminie 7 dni organu egzekucyjnego o każdej zmianie miejsca swego pobytu, trwającej dłużej niż jeden miesiąc. O obowiązku tym oraz o skutkach jego zaniedbania poucza się dłużnika przy zawiadomieniu go o wszczęciu egzekucji. W konsekwencji, wysyłając wezwania w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym na adres wskazany przez komornika organ pierwszej instancji nie uchybił przepisom postępowania, a skoro dłużnik ich nie odbierał - zaktualizowała się możliwość uznania ich za doręczone w trybie art. 44 k.p.a. W konsekwencji, organ pierwszej instancji przeprowadził czynności procesowe bez aktywnego udziału strony ze względu na postawę Zobowiązanego. J. K. nie zadbał o kontakt z organami pomocy społecznej i nie odbierał kierowanej do niego korespondencji. W judykaturze wskazuje się co prawda, że dla stwierdzenia, iż zobowiązany uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego nie jest wystarczającą podstawą niestawiennictwo na wezwanie organu, w sytuacji, w której wezwanie to zostało uznane za doręczone w trybie art. 44 k.p.a. (tak: WSA w Krakowie w wyroku z 29 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1160/18), jednak stanowisko to zostało sformułowane w realiach sprawy toczącej się w zwyczajnym postepowaniu administracyjnym, w której dłużnikowi doręczano pisma w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania i który wniósł odwołanie od decyzji pierwszej instancji. Tym samym dłużnik dbał o kontakt z organami pomocy społecznej. W ocenie Sądu przyjęcie powyższego stanowiska na gruncie niniejszej sprawy prowadziłoby do sytuacji, w której nie istniałaby możliwość uznania za uchylającego się od zobowiązań dłużnika mającego wiedzę o ciążącym na nim obowiązku alimentacyjnym, nie wywiązującego się z tego obowiązku i nie tylko nie dbającego o kontakt z organami pomocy społecznej, ale też wyprowadzającego się z dotychczasowego miejsca zamieszkania i wymeldowanego z dotychczasowego adresu - bez wskazania nowego adresu do doręczeń - mimo istniejącego w tym zakresie obowiązku prawnego, wynikającego z przepisów dotyczących postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu wskazane wyżej stanowisko pozostaje niewystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uznania za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych w okolicznościach niniejszej sprawy. W tej sytuacji argumenty dotyczące interpretacji pojęcia "uniemożliwia", które w ocenie Prokuratora w sposób oczywisty wskazuje, że chodzi o świadome działanie lub zaniechanie dłużnika alimentacyjnego, należy uznać za nie mające wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skoro doręczeń pism w zwykłym postępowaniu administracyjnym nie można uznać w świetle powyższej argumentacji za wadliwe, to przyjąć jednocześnie należy, że dłużnik, właściwie pouczony, miał wiedzę o grożących mu konsekwencjach związanych z jego biernością w postępowaniu dotyczącym uznania go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Zgłaszane przez Prokuratora wątpliwości interpretacyjne nie stanowią o możliwości przyjęcia kwalifikowanej wadliwości decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy uznanie, że J. K. uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego i odebranie od niego oświadczenia majątkowego - wbrew stanowisku Prokuratora - nie stanowi rażącego naruszenia art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało okoliczności usprawiedliwiających bezskuteczność egzekucji i brak wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego. Nie stwierdzono także negatywnej przesłanki do wydania decyzji, wskazanej w art. 5 ust. 3a u.p.o.u.a. W tych okolicznościach decyzja o uznaniu Zobowiązanego za uchylającego się od obowiązku alimentacyjnego nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności nie mogło dojść do rażącego naruszenia art. 5 ust. 3a ww. ustawy, skoro nie zaprzeczono, że określona w nim negatywne przesłanka do wydania decyzji nie zaistniała. W związku z powyższym, za niezasadne należało uznać sformułowane w skardze zarzuty, albowiem Kolegium zasadnie odmówiło Prokuratorowi stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 1 sierpnia 2013 r., gdyż - jak wywiedziono powyżej - decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.