II SA/Gd 1335/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2025 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 31 października 2024 r. nr 010070/680/277302/2023 (postępowanie numer 379323164) w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 marca 2024 r. nr 010070/680/277302/2023 (postępowanie numer 379323164) i umarza postępowanie administracyjne. T. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej informacją z 16 lutego 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. na dziecko J. L. w kwocie 500 zł miesięcznie. Informacją z 27 grudnia 2023 r. ZUS poinformował, że od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. świadczenie wychowawcze na dziecko J. L. wynosi 800 zł miesięcznie. W dniu 15 lutego 2024 r. skarżąca przekazała kopię wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku II Wydział Cywilny Rodzinny z 12 stycznia 2023 r. sygn. [...], którym orzeczono rozwód skarżącej i jednocześnie wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi H. i J. pozostawiono obojgu rodzicom, ustalając opiekę naprzemienną. Kosztami utrzymania małoletnich dzieci obciążono przy tym oboje rodziców w ten sposób, że każde z nich będzie ponosiło koszty utrzymania w okresach kiedy dzieci będą przebywały pod opieką każdego z nich, nadto tytułem zaspokojenia dodatkowych kosztów obciążono ojca dzieci kwotą po 750 zł miesięcznie na każde z małoletnich dzieci. Jednocześnie skarżąca złożyła do akt postępowania porozumienie rozwodowe z 7 października 2022 r., w którym strony ustaliły, że świadczenie 500+ na każde z dzieci będzie przysługiwało skarżącej. Decyzją z 8 marca 2024 r. ZUS zmienił wysokość świadczenia wychowawczego na dziecko J. L., przyznanego decyzją z 16 lutego 2023 r. wskazując, że za okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. skarżącej przysługuje świadczenie w wysokości 250 zł miesięcznie, natomiast w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. w kwocie 400 zł miesięcznie. Jednocześnie organ poinformował, że wypłacone skarżącej świadczenie za okres od 1 czerwca 2023 r. do 29 lutego 2024 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, które skarżąca jest zobowiązana wpłacić na rachunek bankowy ZUS, z którego środki zostały wypłacone. Skarżąca wniosła odwołanie od tak wydanej decyzji, wskazując na ustalenia porozumienia rozwodowego i przeznaczenie świadczenia na potrzeby wychowania dziecka, co potwierdza wyciąg z rachunku bankowego, o którego dopuszczenie jako dowód strona wniosła. Jednocześnie zarzucono zaniechanie zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i zaniechanie umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Decyzją z 31 października 2024 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że ojciec dziecka wystąpił o przyznanie świadczenia wychowawczego za okres 2023/2024, dołączając wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku, z którego wynika orzeczenie o ustaleniu opieki naprzemiennej nad dzieckiem. Z art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (u.p.p.w.d.) wynika zaś, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w zaniechaniu podjęcia wszystkich działań koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poczynienia ustalenia stanu faktycznego z pominięciem kwestii dotyczących przeznaczenia świadczenia na potrzeby wychowania dziecka. Zarzucono także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w zaniechaniu przez organy obu instancji zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz zaniechaniu umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz materiałów. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 4 ust. 1 u. p. p. w. d. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2023 r. do 29 lutego 2024 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane; - art. 25 u. p. p. w. d. poprzez jego błędną wykładnię, co przyczyniło się do uznania, że świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2023 r. do 29 lutego 2024 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu co uzasadnia ich uchylenie w całości. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, którą utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zmianie wysokości przyznanego świadczenia wychowawczego na dziecko na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. W kontrolowanej sprawie organ I instancji stwierdził, że dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców, wobec czego kwota świadczenia wychowawczego przysługuje w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. W ocenie organu wiąże się to z koniecznością zmiany wysokości przyznanego świadczenia wychowawczego. Skarżąca zaś wskazała, że z mocy porozumienia rozwodowego, to wyłącznie ona była uprawniona do otrzymania świadczenia wychowawczego na dziecko. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy organy uprawnione były do zmiany wysokości przyznanego świadczenia wychowawczego na dziecko skarżącej na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1576), powoływanej dalej jako: "u.p.p.w.d." Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a (ust. 2 pkt 1). W myśl art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Z kolei zgodnie z art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d. przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. W sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (ust. 4). Natomiast w myśl art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do rozstrzygnięcia dotyczącego zmiany wysokości świadczenia wychowawczego, wskazać należy, że wprost z treści przywołanego unormowania wynika, że zmiana lub uchylenie przyznanego świadczenia może nastąpić wskutek zmiany sytuacji (rodzinnej lub dochodowej) rodziny strony, nienależnego pobrania przyznanego świadczenia lub wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że informacją z 16 lutego 2023 r. przyznano skarżącej świadczenie wychowawcze na córkę na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. w kwocie 500 zł miesięcznie z tym, że od 1 stycznia 2024 r. kwota ta wzrosła do 800 zł. Nie budzi również wątpliwości, że wyrokiem Sądu Okręgowego w Gdańsku II Wydział Cywilny Rodzinny z 12 stycznia 2023 r. sygn. [...], którym orzeczono rozwód skarżącej, jednocześnie wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi H. i J. pozostawiono obojgu rodzicom, ustalając opiekę naprzemienną. W ocenie Sądu organy słusznie oceniły, że powołane orzeczenie określa opiekę nad dzieckiem w sposób odpowiadający określonemu w art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że opiekę naprzemienną cechuje mniej więcej równy podział obowiązków pomiędzy rodzicami w zakresie sprawowania opieki nad dzieckiem, które zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. Sporna pozostaje natomiast okoliczność, czy w związku z treścią przywołanego wyroku Sądu Okręgowego organ mógł zmniejszyć wysokość świadczenia na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. do kwoty 250 zł miesięcznie i od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. do kwoty 400 zł miesięcznie. Podkreślić bowiem należy, że skarżąca złożyła do akt postępowania porozumienie rozwodowe z 7 października 2022 r., w którym strony ustaliły, że świadczenie 500+ na każde z dzieci będzie przysługiwało skarżącej. Odnosząc się zatem do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd zgodnie z którym decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. W trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega zatem zmianie lub uchyleniu prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie w całości pobrane. W konsekwencji jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało jeszcze całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności wskazujące, że przyznane świadczenie jest nienależne, w pierwszej kolejności należy doprowadzić do wydania decyzji o zmianie bądź uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w danej kwestii), a następnie wydać decyzję o nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Natomiast w sytuacji, gdy prawo do świadczenia wychowawczego zostało już skonsumowane (wypłacone), a na jaw wyjdą okoliczności wskazujące na to, że przyznane świadczenie jest nienależne, nie ma podstaw do wydawania decyzji zmieniającej świadczenie. W takim przypadku wydaje się jedynie decyzję w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia. (por. wyroki: WSA w Łodzi z 22 sierpnia 2024 r., sygn. II SA/Łd 357/24 i WSA w Bydgoszczy z 5 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 807/24, CBOSA). Analiza art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. w kontekście systemowym a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną, w szczególności za okres, za jaki świadczenie zostało już wypłacone (por. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2842/17 i z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1465/21, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie o zmianie wysokości świadczenia dotyczy świadczenia wychowawczego przyznanego skarżącej na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. Tymczasem decyzja organu I instancji została wydana 8 marca 2024 r., a zaskarżona ostateczna decyzja Prezesa ZUS została wydana 31 października 2024 r., a zatem już po upływie okresu na jaki zostało przyznane świadczenie. W konsekwencji powyższego wydane rozstrzygnięcie istotnie narusza art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., co miało wypływ na wynik sprawy gdyż, jak już wcześniej zaznaczono, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może być wydane jedynie na przyszłość. W konsekwencji powyższego należy jednoznacznie stwierdzić, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 27 u.p.p.w.d. w przedmiocie zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. Inną kwestią jest natomiast zasadność jednoczesnego orzeczenia w zaskarżonej decyzji o nienależnym świadczeniu za okres od 1 czerwca 2023 r. do 29 lutego 2024 r.. W ocenie Sądu również to rozstrzygnięcie na obecnym etapie jest niezgodne z prawem. Po pierwsze dlatego, że organy pominęły istotne w niniejszej sprawie porozumienie rozwodowe, mocą którego małżonkowie ustalili, że świadczenie wychowawcze na dzieci pobierać będzie skarżąca. Po drugie zaś, że przeprowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, o czym organy zdawkowo wspominają w zaskarżonych decyzjach, wymaga bezwzględnego ustalenia, czy zachodzą przesłanki do uznania wypłaconych skarżącej świadczeń za świadczenia nienależnie pobrane na gruncie art. 25 u.p.p.w.d. Dopiero w następstwie powyższego organy będą władne rozstrzygnąć, czy w sprawie można mówić o nienależnie pobranym świadczeniu w kontekście przesłanek z art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. z jednoczesnym uwzględnieniem unormowania o którym mowa w ust. 6 ww. przepisu, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata. Kwestia uznania za nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i żądania jego zwrotu wykracza jednakże poza przedmiot postępowania w rozpoznawanej sprawie, którym pozostaje zmiana prawa do świadczenia wychowawczego. Zagadnienie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i żądanie jego zwrotu może być natomiast przedmiotem odrębnego postępowania. Konkludując, wskutek dokonania błędnej wykładni art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., a w rezultacie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, organ błędnie zmienił wysokość przyznanego w informacji z 16 lutego 2023 r. świadczenia wychowawczego na dziecko J. L. na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. do kwoty 250 zł miesięcznie i od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. do kwoty 400 zł miesięcznie, naruszając tym samym przepisy postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Charakter rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. nie pozwala bowiem, aby zmiana lub uchylenie przyznanego prawa do świadczenia wychowawczego następowała z datą wsteczną. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest zgodnie z art. 7 k.p.a. podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W myśl art. 8 k.p.a. organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W tym przejawia się nie tylko zasada praworządności (art. 6 k.p.a.), ale i przekonywania (art. 11 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stwierdzić zatem należy, że skoro świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. zostało już wypłacone skarżącej, to w dacie orzekania organu w tej sprawie świadczenie to zostało już całkowicie zrealizowane. Z uwagi na powyższe oraz przy uwzględnieniu przedstawionego wyżej konstytutywnego charakteru prawnego decyzji zmieniającej prawo do świadczenia działającej ze skutkiem ex nunc (na przyszłość od jej wydania) nie było podstaw, aby uznać kontrolowane decyzje za niewadliwe, skoro decyzja zmieniająca dotyczyła prawa już skonsumowanego. Jak też wyżej wskazano, odrębnym zagadnieniem, wykraczającym poza granice kontrolowanej sprawy, pozostało, czy świadczenie wypłacone skarżącej stanowi świadczenie nienależnie pobrane. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdza, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a także z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając zachodzące w sprawie okoliczności i odnosząc się do kwestii umorzenia postępowania, należy wyjaśnić, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa administracyjnego bezprzedmiotowość oznacza, że nie występuje któryś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje niemożność wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (por. wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1785/13, CBOSA). Bezprzedmiotowość taka może wiązać się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji (por. M. Dyl, (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, 2015, art. 105, s. 529-530). Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, ponieważ prowadzona sprawa dotyczyła świadczeń już skonsumowanych. Zatem uwzględniając przedstawione stanowisko, zaistniała również podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., o czym również orzeczono sentencji wyroku.