II SA/Gd 136/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót ziemnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2001 r., nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 maja 2001 r. Nr [...] na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wykonanego przez B. P. nasypu ziemnego na działkach o nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości M. gm. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że na wniosek W. C. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie nasypu ziemnego na działkach o nr [...], [...] i [...] w M. przy ul. [...], stanowiących własność B. P. Oględziny dokonane w dniu 24 stycznia 2000 r. wykazały, że inwestor podwyższył rzędną istniejącego terenu średnio o 0,30 m poprzez nawiezienie gruntu. Inwestor wybudował na działkach o nr [...], [...] i [...] budynek mieszkalny i gospodarczy na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 listopada 1989 r. Budynki wybudowano w latach 1991-1992, w tym też okresie dokonano podwyższenia terenu. W. C. zarzucała, że w wyniku podniesienia terenu sąsiednich działek, doszło do podsiąkania jej posesji nr [...] i zagrzybienia ścian jej budynku od strony wschodniej. Z notatki służbowej otrzymanej w dniu 30 sierpnia 2000 r. sporządzonej przez inspektorów ds. budownictwa Urzędu Gminy w dniu 5 września 1997 r. wynika, że w pomieszczeniach piwnic występują zastoiny wody, a ściany w pomieszczeniach mieszkalnych parteru są zawilgocone, co jest przyczyną ich zagrzybienia. Wyniki badań mykologicznych przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego potwierdziły na ścianach przedpokoju i małego pokoju, usytuowanych od strony wschodniej budynku, istnienie szkodliwych grzybów pleśniowych z rodzaju Penicillium, Mucor. Organ administracji stwierdził, że na podstawie dokonanych oględzin nie można stwierdzić, iż podniesienie terenu na działkach nr [...], [...] i [...] ma wpływ na podsiąkanie gruntu W. C. wodami opadowymi i gruntowymi, a ustalenie iż stan techniczny budynku spowodowany jest podniesieniem terenu działek sąsiednich, wymaga opracowania ekspertyzy przez rzeczoznawcę z dziedziny melioracji. Nadzór nad stanem technicznym urządzeń melioracji szczegółowych i eksploatacją tych urządzeń sprawuje Urząd Gminy, zgodnie z kompetencjami poruszone sprawy powinny być zatem rozpatrzone przez Urząd Gminy. W. C. w odwołaniu od powyższej decyzji wniosła o jej uchylenie i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wskazała, iż bezprawne podniesienie gruntu, szkodliwie oddziałuje na zamieszkiwany przez nią budynek, a organ administracji mimo potwierdzenia tego faktu nie wydał decyzji nakazującej przywrócenie terenu do stanu poprzedniego lub rozwiązanie przez sprawcę samowoli budowlanej sposobu odprowadzenia wody spływającej z wypiętrzonego terenu na teren jej posesji. Wody te są przyczyną podsiąkania ścian budynku, co w efekcie prowadzi do odpadania tynków zewnętrznych i występowania grzyba w pomieszczeniach mieszkalnych. W. C. wskazała, że sprawy melioracji wodnych niewątpliwie mają wpływ na wysoki poziom wód na terenach bezpośrednio przyległych do jej posesji, jednak kłopoty związane z zawilgoceniem budynku rozpoczęły się z chwilą bezprawnego podniesienia gruntu przez B. P. Decyzją z dnia 10 grudnia 2001 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z protokołu oględzin przeprowadzonych przez przedstawicieli organu I instancji w dniu 24 stycznia 2000 r. wynika, że plan realizacyjny zatwierdzony decyzjami o pozwoleniu na budowę nr [...] i nr [...] nie określał rzędnej terenu. Podwyższenie terenu działek nr [...], [...] i [...] nastąpiło poprzez nawiezienie gruntu podczas realizacji inwestycji. Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego wykonanie omawianych robót ziemnych polegających na podwyższeniu terenu nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto wobec nieokreślenia rzędnej terenu we wskazanym powyżej planie realizacyjnym – nie można uznać, że przedmiotowe roboty ziemne zostały wykonane niezgodnie z decyzjami o pozwoleniu na budowę. W świetle tych okoliczności brak jest podstaw do rozstrzygania omawianej sprawy przez organy nadzoru budowlanego i w związku tym wydanie decyzji o umorzeniu postępowania było prawidłowe. Odnosząc się do poruszonych w odwołaniu argumentów dotyczących podwyższenia poziomu terenu przedmiotowej posesji oraz spływu wód opadowych na sąsiednią działkę organ odwoławczy wskazał, że kwestie te nie mogą być przedmiotem decyzji organów nadzoru budowlanego bowiem nie podlegają regulacjom Prawa budowlanego lecz Prawa wodnego i ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i mogą być rozstrzygane przez organy działające na podstawie tych przepisów. Nadto organ II instancji wskazał, iż sprawa dalszego podniesienia przez B. P. terenu i utwardzenia części działki nr [...] w M. jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. W. C. wniosła skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej zgłoszenie dotyczyło samowoli budowlanej, zostało zatem skierowane do właściwego organu. Nadto skarżąca stwierdziła, że jeżeli organ nadzoru budowlanego kwestionował swoją właściwość winien przekazać sprawę organowi kompetentnemu. Skarżąca stwierdziła, że w 2001 r. B. P. wykonał roboty budowlane polegające na podwyższeniu poziomu gruntu, co spowodowało spływanie wód na teren działki skarżącej. Obecnie, B. P. ponownie podwyższył i utwardził nieruchomość i mimo nakazu wstrzymania robót prace te są kontynuowane. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organy administracji w niniejszej sprawie stwierdziły, że wykonanie robót ziemnych polegających na podwyższeniu terenu nie stanowiło samowoli budowlanej i w związku z tym brak jest kompetencji organów nadzoru budowlanego do działania w tej sprawie, co uzasadnia uznanie za bezprzedmiotowe i umorzenie wszczętego na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego. Stanowisko to jest niezasadne, w niniejszej sprawie brak było bowiem podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie podlega umorzeniu jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej ją co do istoty. W świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego, stanowiące niemerytoryczne zakończenie postępowania w sprawie, jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1998 r. III ARN 20/96 OSNAP 1996, Nr 22 poz. 330, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2000 r. II SA/Wr 148/99 OSP 2001 z. 1 poz. 16) Ewentualny brak podstaw do uwzględnienia żądania wniosku nie świadczy o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania, która zamyka drogę do wydania decyzji merytorycznej, z istoty swej zachowuje walor neutralności w kwestii oceny stosunku prawnoadministracyjnego. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego, dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania decyzji i stwierdza brak podstaw do uwzględnienia wniosku, jest w istocie decyzją co do istoty sprawy, a nie decyzją formalnoprocesową i winna przybrać formę rozstrzygnięcia merytorycznego a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Ewentualna bezzasadność żądania strony winna być zatem stwierdzona w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania było rozważenie przez organ administracji zasadności wniosku dotyczącego nakazu rozbiórki robót polegających na podwyższeniu terenu. Organ administracji badał w niniejszej sprawie czy podniesienie terenu stanowiło wykonanie obiektu budowlanego oraz ustalał, czy podniesienia poziomu gruntu przy realizacji budynku nie wykonano z przekroczeniem warunków pozwolenia na budowę. Stwierdzony przez organ administracji brak merytorycznych podstaw do uwzględnienia wniosku winien zatem przybrać formę decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Złożony przez skarżącą wniosek dotyczył nakazu rozbiórki robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego był zatem zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) właściwym do jego rozpoznania, a zarzuty skargi są w tym zakresie uzasadnione. Odnosząc się do oceny merytorycznej stanowiska zajętego przez organy administracji wskazać należy, iż skarżąca w toku postępowania zarzucała, iż spływ wód opadowych na jej posesję, przesiąkanie murów i w konsekwencji zagrzybienie jej budynku są efektem podniesienia poziomu terenu na sąsiednich działkach należących do B. P. Organ administracji stwierdził, iż podniesienie terenu o kilkadziesiąt centymetrów nie stanowiło wykonania obiektu budowlanego. Stanowisko w tym zakresie jest słuszne, bowiem takiego podwyższenia poziomu gruntu o nie można uznać za wykonanie budowli ziemnej, o której jest mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Podwyższenie poziomu gruntu, jak wynika z protokołu oględzin, wiązało się jednak z wykonaniem muru oporowego na granicy nieruchomości skarżącej i B. P. przytrzymującego grunt od strony działki B. P., a kwestia legalności budowy tego muru nie została przez organ administracji rozważona. (dowód k. 18 akt postępowania administracyjnego organu I instancji) Z protokółu oględzin dokonanych w dniu 24 stycznia 2000 r. wynika fakt wykonania muru z betonu zbrojonego o przekroju 30 cm, wysokości 70 cm i długość 34 m, zagłębionego od strony działki skarżącej na głębokość 40 cm. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m. in. konstrukcje oporowe. Mur oporowy należy do konstrukcji oporowych zaliczanych do budowli przez art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, które nie korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianego w art. 29 tego Prawa, a konsekwencją wykonania muru oporowego bez pozwolenia na budowę jest nakaz jego rozbiórki. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 416/00 nie publ., uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 2293/99 nie publ.) Organy administracji winny ustalić, czy inwestor posiadał pozwolenie wybudowanie tego muru, a jeżeli nie czy w tej sytuacji znajduje zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Organy administracji pomijając rozpatrzenie tej kwestii naruszyły wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek stania na straży praworządności, podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nadto wskazać należy, że ustalenie przez organy administracji, iż podniesienia poziomu gruntu przy realizacji budynku nie wykonano z przekroczeniem warunków pozwolenia na budowę nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W aktach sprawy brak jest projektu budowlanego będącego podstawą przez B. P. budynku mieszkalnego i obiektu gospodarczego. Projekt ten stanowi podstawę do uznania czy rzędne terenu podczas realizacji zostały zachowane. Ustaleń w tym zakresie dokonano w oparciu o protokół oględzin, w którym wskazano, że plan realizacyjny nie określa rzędnej posadowienia budynków. Z protokołu tego nie wynika fakt zapoznania się przez uczestników oględzin z treścią projektu budowlanego, a skarżąca podczas rozprawy oświadczyła, iż podczas oględzin plan realizacyjny nie został okazany. W aktach administracyjnych brak jest dowodu na okoliczność treści projektu budowlanego, ustalenia organu administracji w tym zakresie nie znajdują zatem potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Organy administracji naruszyły w tym zakresie wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wynikający z art. 80 k.p.a. obowiązek prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Organ administracji winien po prawidłowym ustaleniu tych okoliczności ocenić czy ewentualne odstępstwo miało charakter istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i czy winno uzasadniać zastosowanie trybu przewidzianego w przepisach art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Okoliczności związane z utwardzeniem działki przez B. P. będące przedmiotem odrębnego, wszczętego później postępowania, nie podlegały rozpatrzeniu w niniejszej sprawie, zarzuty skarżącej w tym zakresie są zatem niezasadne. Organy administracji naruszyły przepisy art. 105 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy – treść wydanej decyzji i naruszyły przepis prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła umorzenia postępowania administracyjnego i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.