II SA/Gd 141/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. R. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. R. kwotę 1317 zł (jeden tysiąc trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga R. R. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2016 r., nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej jako "ustawa", po rozpoznaniu wniosku z 29 lutego 2016 r. inwestora – A., Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [..], [..] obręb [..] i części działki nr [..] obręb [..] z dojazdem od ul. T. na działce nr [..] obręb [..] i działce nr [..] obręb [..] w G. Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). We wniosku inwestor wskazał pod lokalizację inwestycji teren działek nr [..], [..] (obręb [..]) i części działki nr [..] (obręb [..]). Przedmiotowy teren nie przylega do drogi publicznej ani do drogi wewnętrznej a jako dojazd inwestor podał działki nr [..] (obręb [..]) i nr [..] (obręb [..].) Działka nr [..] to grunty orne a działka nr [..] to zurbanizowane tereny niezabudowane. Ponieważ teren inwestycji nie przylega do drogi, obszar analizowany wyznaczono w promieniu 50 m. Na tak wyznaczonym obszarze istnieje wyraźny podział na dwie jednostki mieszkaniowe – jednorodny w swoim charakterze zespół zabudowy jednorodzinnej osiedla Wzgórze [..] (usytuowany na wzgórzu) oraz zabudowę wielorodzinną i usługową zlokalizowaną u podnóża, wzdłuż ulic S. i O. Wzgórze [..] i zabudowa wielorodzinna z usługami wzdłuż ulic S. i O. oddzielone są zielonym zboczem, które nie jest zabudowane i stanowi swoistą enklawę zieleni. Działki sąsiednie zlokalizowane w obszarze analizowanym - dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie wolnostojącej. W obszarze analizowanym występują też budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej i bliźniaczej, oraz działki niezabudowane i dwa budynki wielorodzinne. Mają powyższe na uwadze organ stwierdził, że planowana przez inwestora zabudowa nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wniosek dotyczy bowiem dwóch budynków wielorodzinnych i choć zabudowa taka występuje w obszarze analizowanym to dostępna jest z innej drogi publicznej i stanowi inną jednostkę mieszkaniową a sposób zabudowy, o który wnioskuje inwestor, jest odmienny od sposobu zabudowy działek w obszarze analizowanym. Inwestor planuje wybudować dwa budynki wielorodzinne o szerokości elewacji frontowej 24 m i wysokości 14,5 m a przeprowadzona analiza jednoznacznie wykazała, że kontynuacją cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłyby budynki jednorodzinne o szerokości elewacji frontowej 7,6 m +/- 20 %, tj. od 6,08 m do 9,12 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 6,7 m, dachu dwuspadowym i wysokości 11,8 m. Przeprowadzona analiza wykazała przy tym brak uzasadnienia dla wyznaczenia innych wskaźników. Cechą charakterystyczną zabudowy występującej w osiedlu Wzgórze [..] jest bowiem zabudowa jednorodzinna oraz związane z nią parametry w zakresie szerokości i wysokości a planowana zabudowa wielorodzinna znacznie odbiega od tego typu zabudowy zarówno rodzajem, jak i skalą. Organ wskazał ponadto, że przedmiotowy teren znajduje się na terenie zagrożonym ruchami masowymi ziemi, częściowo na terenie osuwiska aktywnego okresowo. Zarówno kształt działki jak i skomplikowane warunki gruntowe spowodowały, że w dokumentach planistycznych przedmiotowa działka nie była przeznaczona pod zabudowę. Natomiast, w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S., rejon ulicy O. w mieście G. - dla działki sąsiedniej, wskazanej w planie jako teren zieleni urządzonej ZP62, znalazł się zapis w punkcie 17 "zagospodarowanie terenu integralnie związane z zagospodarowaniem terenu sąsiadującego od południowego zachodu (poza granicami planu) - kompleksem zieleni zbocz" i jest to odniesienie do wnioskowanego terenu. Organ wyjaśnił, że powyższe ustalenia planistyczne nie są obowiązujące dla terenu inwestycji, jednak pokazują "myśl planistyczną" oraz zasadę oddzielenia terenami zielonymi osiedla domów jednorodzinnych usytuowanego na wzgórzu od zabudowy wielorodzinnej u podnóża zbocza. Organ stwierdził także, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora byłoby sprzeczne z treścią art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z uwagi na potrzebę uwzględnienia ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. W jednobrzmiących odwołaniach od powyższej decyzji inwestor oraz B. domagali się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając wydanej decyzji: 1. błędne przyjęcie, że podstawowym pojęciem, od którego należałoby podjąć działania zmierzające do wyznaczenia granic obszaru analizowanego jest przyjęcie kryterium "dobrego sąsiedztwa", gdy zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy przez "ład przestrzenny" rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne; 2. zbyt mały obszar przyjęty do analizy - wyznaczono obszar w zakresie dopuszczalnego przepisami minimum 50 m, gdy tymczasem w odległości 100 - 150 m od przedmiotowej działki znajdują się budynki wielorodzinne (12-kondygnacyjne), co spowodowało błędne przyjęcie, że przedmiotowa działka znajduje się w otoczeniu terenów, na których usytuowane są wyłącznie domy jednorodzinne; 3. brak w uzasadnieniu decyzji rozważań dotyczących połączenia - w ramach planowanej przez inwestora budowy, jednostki urbanistycznej charakteryzującej się niskim nasyceniem budownictwem mieszkaniowym (domów jednorodzinnych) z jednostką urbanistyczną charakteryzującą się wysokim nasyceniem budownictwem wielorodzinnym (12-kondygnacyjne budynki wielorodzinne); połączenie to wynika także z faktu zamierzonej budowy na terenie charakteryzującym się nachyleniem od jednostki urbanistycznej charakteryzującą się niskim nasyceniem budownictwem mieszkaniowym (domy jednorodzinne) do jednostki charakteryzującej się wysokim nasyceniem budownictwem wielorodzinnym (12-kondygnacyjnym); 4. pominięcie, że wniosek inwestora opierał się na parametrach obowiązującego dotychczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności pominięcie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. (dalej jako "Studium"), dopuszczającego budownictwo kubaturowe; 5. pominięcie istniejących analiz technicznych, dopuszczających możliwość prowadzenia budowy na zboczu oraz brak uzasadnienia dla ograniczeń wynikających z występowania obszarów czynnych osuwisk lub terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; 6. naruszenie wykładni zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy; 7. brak analizy dotyczącej ustalenia zwiększenia się ruchu pojazdów na drogach lokalnych; 8. błędne przyjęcie, że nieruchomość inwestora nie przylega do drogi publicznej oraz brak analizy alternatywnego dostępu nieruchomości do ulicy S. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów odwołujący się wskazali, że w decyzji zabrakło rozważań dlaczego i na jakich podstawach organ nadaje prymat pojęciu "dobre sąsiedztwo", pomijając inne uwarunkowania przewidziane przepisami ustawy a w szczególności nie odnosząc się do poprzedniego stanu planistycznego przewidzianego w uchylonym planie miejscowym. Odwołujący się zwrócili także uwagę, że organ nie uzasadnił dlaczego przyjął minimalny obszar analizowany wyznaczony przepisami i nie wyznaczył tego obszaru o większym promieniu, np. 200 m. Jednocześnie podnieśli, że błędnie wyznaczając analizowany obszar organ pominął fakt, iż przedmiotowa działka jest działką położoną na stoku, co pozwala na płynne połączenie obu jednostek architektonicznych, tj. domów jednorodzinnych oraz budownictwa wielorodzinnego. Ponadto - zdaniem odwołujących się, analiza w przedmiotowej sprawie powinna być przeprowadzona pod kątem kilku obszarów urbanistycznych, albowiem przedmiotowa działka leży pomiędzy obszarami niskiej i wysokiej zabudowy, a nie na obszarze zabudowy jednorodzinnej. Odwołujący się zarzucili również, że w toku postępowania pominięto ustalenia zawarte w Studium. Nietrafne jest także, jak wskazali, podpieranie się przez organ I instancji "myślą planistyczną", zawartą w obowiązującym planie miejscowym, ale dla sąsiadującego obszaru. Zdaniem odwołujących się, błędny jest pogląd, że na przedmiotowej działce nie jest możliwe prowadzenie prac budowlanych z uwagi na ukształtowanie terenu. Są oni ponadto zdania, że w sprawie dokonano błędnej wykładni zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji. Pojęcie to nie może być bowiem zawężane i ograniczać się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. W niniejszej sprawie brak jest analizy sytuacji, w której przedmiotowy układ architektoniczny zaproponowany przez wnioskodawcę - przy fakcie, iż budowa miała być prowadzona na działce o łagodnym stoku, powodować będzie sytuację, w której nastąpi połączenie urbanistyczne obu istniejących jednostek (na górze domy jednorodzinne, a na dole domy wielorodzinne). Zdaniem odwołujących się, parametry poszczególnych domów pozwalają na zachowanie ładu architektonicznego poprzez płynne przejście z zabudowy jednorodzinnej poprzez zabudowę wielorodzinną o niskim stopniu intensywności do zabudowy budynkami wielorodzinnymi (12-kondygnacyjnymi). W ocenie odwołujących się wniosek spełnia także wymogi art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy tj. teren ma dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten może bowiem zostać zapewniony także przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ błędnie zatem zanegował fakt dostępu do drogi publicznej, co w dalszej kolejności doprowadziło do błędnych ustaleń dotyczących frontu działki. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – w skrócie jako "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 czerwca 2016 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wątpliwości budzi wyznaczenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie. Skoro bowiem inwestor wskazał wjazd od ulicy T., to - zdaniem Kolegium, za front działki należałoby uznać część działki przylegającą do tej ulicy. W sporządzonej analizie nie wyjaśniono jednak jaka jest szerokość tego odcinka i dlaczego przyjęto do analizy obszar o promieniu 50 m, skoro § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi o odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Wobec wątpliwości co do przyjęcia do analizy określonego obszaru, Kolegium uznało, że wątpliwości budzą także ustalenia dokonane przez organ I instancji wskazujące na to, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Za chybione Kolegium uznało natomiast zarzuty odwołań dotyczące nieuwzględnienia tego, że wniosek opierał się na ustaleniach poprzednio obowiązującego dla terenu inwestycji planu miejscowego, a także pominięcia zapisów Studium. Kolegium uznało także, iż brak jest uzasadnienia dla żądania sporządzenia w niniejszej sprawie analizy natężenia ruchu drogowego a nadto wyjaśniło, że warunki geotechniczne, powodujące zagrożenie ruchami masowymi ziemi, nie mogą być przedmiotem rozważań na tym etapie postępowania. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymania w mocy decyzji odmownej Prezydenta Miasta. Zdaniem skarżących decyzja organu II instancji w sposób oczywisty jest sprzeczna z prawem, gdyż błędnie uznano w niej, że niesłusznie organ I instancji przyjął promień obszaru analizy na minimalnym poziome - 50 m. Skarżący nie zgodzili się także z oceną Kolegium, że wątpliwości budzi samo wyznaczenie obszaru analizowanego. W tym zakresie skarżący wskazali, że Prezydent Miasta w swojej decyzji słusznie wskazywał, że działki objęte inwestycją, tj. nr [..]-[..], nie "przylegają" do ulicy T. (działka nr [..]). Najbliższą działkę nr [..] dzieli od ulicy dystans ok. 20 m. Stąd długość frontu działki, określonego jako część działki przylegająca do ulicy (drogi publicznej), słusznie określono jako 0 m i zgodnie z rozporządzeniem przyjęto minimalny dopuszczalny promień analizowanego obszaru jako 50 m. W opinii skarżących, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że obie wskazane przez inwestora działki nr [..] i nr [..] mogłyby w przyszłości stanowić dojście/dojazd do terenu inwestora, mimo że inwestor nie przedstawił praw do dysponowania nimi, to na załączonym do skargi planie sytuacyjnym widać, że łączna długość granicy pomiędzy wskazanymi przez inwestora działkami "dojazdowymi" (nr [..] i [..]), a działką inwestycyjną (nr [..]) wynosi zaledwie 3 m + 7 m = 10 m. Tak rozumiany front działki wynosiłby zatem nie więcej niż 10 m. Przyjęty przez organ I instancji obszar analizowany 50 m jest więc prawidłowy i zgodny z prawem. W dalszej kolejności skarżący podnieśli, że w toku postępowania inwestor nie wykazał, iż działka nr [.], na której planowana jest budowa 2 budynków, posiada właściwy, rzeczywisty dostęp do drogi publicznej - w szczególności do ulicy T. Inwestycja nie spełnia zatem także warunku ustanowionego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skarżący zwrócili też uwagę, że wskazana jako dojazd działka nr [..] nie jest drogą w sensie prawym, stanowi bowiem zurbanizowane tereny niezabudowane, a dodatkowo jej niewielka szerokość - tylko 3 m na zachodnim boku działki i 5 m na wschodnim - jest absolutnie niewystarczająca i dyskwalifikuje ją jako drogę dojazdową do planowanej inwestycji. Dodatkowo, od wschodu, działka nr [..] sąsiaduje z terenem prywatnym – działką nr [..], a więc nie stanowi samoistnego dostępu do drogi publicznej, jaką jest ulica T. Natomiast druga rozważana jako dojazd działka, tj. działka gminna nr [..] o powierzchni ok. 300 m2 i szerokości 15-17 m, stanowi samodzielną działkę budowlaną z możliwością budowy niedużego domu mieszkalno-usługowego. Jest to majątek Gminy o znacznej wartości i obecnie nie ma podstaw oczekiwać aby w przyszłości Prezydent mógł potraktować ją, w całości czy częściowo, jako drogę dojazdową do nieruchomości inwestora. Skarżący podkreślili, że z akt sprawy nie wynika aby działka objęta wnioskiem miała zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. T., w tym - aby któraś z działek mogących stanowić drogę dojazdową do nieruchomości inwestora była jego własnością lub była obciążona służebnością przejazdu na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w dniu 27 września 2017 r. pełnomocnik skarżącego R. R. a także pełnomocnik uczestnika postępowania B. stwierdzili, że nieruchomość inwestora nie ma dostępu do drogi publicznej ani bezpośredniego, ani poprzez drogę wewnętrzną, ani poprzez zapewnienie odpowiedniej służebności. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – w skrócie dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 czerwca 2016 r., mocą której odmówiono inwestorowi – A. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [..], nr [..] (obręb [..]) i części działki nr [..] (obręb [..]) z dojazdem od ul. T. na działce nr [..] (obręb [..]) i działce nr [..] (obręb [..]) w G., i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja Kolegium podjęta została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Należy dodać, że organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przy tym przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma także treść art. 136 k.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Z tych przyczyn w orzecznictwie i doktrynie zgodnie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie, po pierwsze - postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 518). Wskazano również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Samo bowiem uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 519). W takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 136 k.p.a., który umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołania wniesione przez inwestora oraz B. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 czerwca 2016 r., winno najpierw dokonać we własnym zakresie ustaleń dotyczących dostępu terenu objętego inwestycją do drogi publicznej, uzupełniając w tym zakresie ewentualnie materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a., a nie wydawać bez tych ustaleń rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z art. 61 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy warunki mają charakter obligatoryjny i łączny. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest zatem jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, LEX nr 322451). Tym samym, niespełnienie jednego ze wskazanych warunków (przesłanek) czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym i prowadzi do odmowy ustalenia warunków zabudowy (zob. A. Plucińska – Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydanie II, WK 2016 r.). Ze stanu faktycznego przedmiotowej sprawy dotąd ustalonego przez organy i potwierdzonego na rozprawie przez pełnomocników skarżącego i uczestnika postępowania B., która jest właścicielem działek nr [..] i [..] oraz współwłaścicielem działki nr [..] (vide k. 26 i v. akt organu I instancji), wynika zaś, że teren zaplanowanej inwestycji, obejmujący działki nr [..], nr [..] oraz część działki nr [..], położone w G., nie posiada dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stosownie bowiem do treści art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy będzie zatem spełniony tylko wówczas, gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych). Należy przy tym podkreślić, że dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać jedynie z dostępem faktycznym, gdyż dostęp ten musi być prawnie zagwarantowany. Przez dostęp do drogi publicznej należy zatem rozumieć dostęp prawny i faktyczny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt. II SA/Kr 1638/12, Lex nr 1277994). Celem unormowania z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jest bowiem zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Niedopuszczalne jest przy tym aby na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09, Lexis.pl nr 2521591). Warunek dostępu do drogi publicznej musi być zatem spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy, co wprost wynika z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, a poza tym musi być prawnie zagwarantowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2249/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 240/13, oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sens regulacji prawnej określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wymaga bowiem aby dostęp do drogi publicznej w swej istocie istniał już w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstał dopiero w przyszłości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2249/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09, Lex nr 746565). Inwestor - A. w złożonym w dniu 29 lutego 2016 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał dla zaplanowanej inwestycji "dostępność drogową od ul. T.". Z akt sprawy wynika, że przewidziany przez inwestora pod zabudowę teren nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej jaką jest ul. T. Teren ten nie przylega również do żadnej drogi wewnętrznej. Natomiast wskazane przez inwestora - jako działki dojazdowe do terenu inwestycji, działki nie mają charaktery działek drogowych, działka nr [..] stanowi bowiem zurbanizowane tereny niezabudowane, a działka nr [..] grunty orne. Właścicielem tych działek jest Gmina Miasta (vide k. 24 i 25 akt organu I instancji) a inwestor nie wykazał żadnego tytułu prawnego uprawniającego go do władania terenem tych działek w celu zapewnienia dostępu dla terenu inwestycji do drogi publicznej. Należy dodać, że organ I instancji nie miał obowiązku badania posiadania przez teren inwestycji dostępu do ul. S., na co wskazywał inwestor w odwołaniu. We wniosku inwestor określił bowiem, że dojazd do terenu inwestycji będzie odbywał się od ul. T., a organ rozpoznający wniosek o wydanie warunków zabudowy nie jest uprawniony do rozważania alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 97/17, https://orzeczenia.nsa.gob.pl). Określenia, z której części działki będzie odbywał się główny wjazd lub wejście na działkę, dokonuje inwestor w złożonym wniosku o wydanie warunków zabudowy, a organ rozpoznający wniosek jest tym określeniem związany (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 528/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To od woli inwestora zależy w istocie, gdzie ma on zamiar zlokalizować główny wjazd lub wejście na działkę (zob.: A. Plucińska - Filipowicz (w:) Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2011). Z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783). Ponadto z akt niniejszej sprawy nie wynika aby teren inwestycji miał zapewniony dostęp również do ulicy S. Na tę okoliczność wskazywali skarżący w skardze. Fakt ten potwierdził również na rozprawie pełnomocnik B., będącej właścicielem działek objętych terenem inwestycji, oświadczając, że "działka inwestora nie ma dostępu do drogi publicznej ani bezpośredniego ani poprzez drogę wewnętrzną ani poprzez zapewnienie stosownej służebności". Sąd stwierdził także, iż niezasadnie Kolegium zarzucało organowi I instancji, że w sporządzonej analizie nie wyjaśniono jaka jest szerokość odcinka działki objętej inwestycją przylegającej do ulicy T. Z analizy i uzasadnienia decyzji organu I instancji wprost wynika bowiem, że teren inwestycji nie przylega do ul. T. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w pierwszej kolejności musiał zatem w tej sprawie w sposób jednoznaczny ustalić, czy teren inwestycji ma faktycznie i prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, bowiem brak tego dostępu uniemożliwia ustalenie dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora z dnia 29 lutego 2016 r. warunków zabudowy. Ustalenie to nie wymagało przy tym przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie o dowody dotyczące posiadania przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej mogło więc nastąpić w postępowaniu odwoławczym, w ramach posiadanych przez organ II instancji kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazywanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania bez tego ustalenia stanowiło zatem istotne naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego nie znajduje również uzasadniania wskazana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, jako podstawa zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., potrzeba ponownego wyznaczenia obszaru analizowanego. Z § 3 rozporządzenia wynika bowiem, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1); granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dla prawidłowego ustalenia granic obszaru analizowanego potrzebne jest zatem posiadanie przez organ wiedzy, jaki jest front działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji. Z § 2 pkt 5 rozporządzenia wynika przy tym, że przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej objętej inwestycją, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Frontem działki jest zatem ta część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej, albo która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, które bezpośrednio graniczą z drogą publiczną (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1571/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem nie ustalono, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, nie można także ustalić frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia. Ta zależność przesądza o tym, że w pierwszej kolejności organ obowiązany jest zbadać, czy w sprawie spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Niespełnienie tego warunku powoduje bowiem brak możliwości ustalenia przez organ warunków zabudowy dla takiej działki, skutkujący wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestora inwestycji. W takiej sytuacji nie zachodzi potrzeba ustalania parametrów i cech zabudowy, czemu służyć ma analiza uregulowana w rozporządzeniu i wyznaczenie obszaru analizowanego w oparciu o jego § 3 (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 347/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem rozporządzenia i wykonanej na jego podstawie analizy jest bowiem określenie cech architektonicznych projektowanej zabudowy w terenie nieposiadającym planu miejscowego w zakresie wskazanym w tym rozporządzeniu, tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni nowej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, wysokość głównej kalenicy. Analizę tę należy zatem wykonać wówczas, gdy zostanie ustalone, że planowana inwestycja i działka, na której ma być ona zrealizowana, spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącej B. K. kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Natomiast o zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącego R. R. kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na koszty te składa się wpis od skargi – 500 zł i koszty zastępstwa procesowego – 800 zł (wynagrodzenie pełnomocnika zawodowego – radcy prawnego), 17 zł (opłata od pełnomocnictwa). Ustalając wysokość przyznanego wynagrodzenia Sąd – zgodnie z § 15 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 4 ww. rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych, wziął pod uwagę rodzaj sprawy, niezbędny nakład pracy radcy prawnego w tej sprawie, a także fakt jego stawiennictwa na rozprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia uwzględnić treść rozważań Sądu zawartych w tym uzasadnieniu. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W szczególności organ powinien, w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, zbadać dopuszczalność ustalenia w tej sprawie warunków zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć także na uwadze, że nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki, a we wniosku inwestor wskazał, że domaga się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, która ma być zlokalizowana na działkach nr [..], [..] obręb [..] i części działki nr [..] obręb [..]. Zdaniem Sądu, zmiana zagospodarowania terenu i przeznaczenie go na cele budowlane obejmuje w każdym przypadku cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne objęte wnioskiem, a nie wyłącznie powierzchnię, która ma być faktycznie zajęta pod lokalizowaną inwestycję. Dlatego też należy przyjąć, że "terenem", o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy, jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 30 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2726/15; 16 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14; 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14, wraz z orzecznictwem w nich przywołanym; a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 905/14, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach: z 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 827/13 i z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt SA/Gd 879/13; wszystkie dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza pozostałych przepisów art. 61 ustawy, posługujących się pojęciem "teren" (zob. art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 5 i 6), oraz art. 63 ustawy, również nie pozwala na przyjęcie, że terenem tym może być część działki, oznaczona przez wnioskodawcę dla lokalizacji inwestycji. Także z art. 52 ust. 2 ustawy, stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może dotyczyć części działki. Stanowisko Sądu w tej kwestii potwierdza także treść § 3 rozporządzenia, w którym - określając sposób wyznaczenia obszaru analizowanego - ustawodawca wprost posługuje się pojęciem "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy".