II SA/Gd 169/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi I. K., F. A., W. K. i Ł. R. na uchwałę Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia 28 lutego 2007 r. nr V/46/2007 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Ł. R., F. A., I. K. i W. K. (dalej zwani skarżącymi), działając w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej u.s.g., wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej z 28 lutego 2007 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta, oznaczonego symbolem WCH-1 w zakresie karty terenu dla jednostki 41U, zarzucając podjęcie uchwały z naruszeniem przepisów załącznika nr 3 do rozporządzenia z 19 sierpnia 2004 r. Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie (Dz. U. z 2006 r. Nr 22, poz. 169), poprzez wprowadzenie zapisu "maksymalna ilość osób przebywających na terenie kempingu nie może przekraczać 150/ha". W ocenie skarżących zapis ten jest nieprecyzyjny i w praktyce jego stosowanie rodzi wiele trudności. Niedookreślone zostało bowiem w jaki sposób należy dokonać obliczenia liczby osób i w jakim przedziale czasowym powinno to nastąpić, nie sprecyzowano, czy liczba 150 osób odnosi się wyłącznie do korzystających z kempingu, czy w ramach tej liczby ująć należy również osoby przyjeżdżające w celu spożycia posiłku w restauracji, kilkugodzinnego korzystania z plaży oraz z urządzeń rekreacyjnych czy również przypływających na teren kempingu drogą wodną. Ponadto zapis powyższy nie dookreśla w jakim przedziale czasowym owe ograniczenie liczby osób obowiązuje oraz czy wskazaną ilość osób powinno mierzyć się w przedziale jednej godziny, doby, miesiąca, sezonu czy roku kalendarzowego. Wskazany zapis uchwały jest, w ocenie skarżących, niezgodny także z przepisami wykonawczymi, a mianowicie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r.. W załączniku nr 3 do tego rozporządzenia określona została minimalna powierzchnia jednego stanowiska na polu kempingowym. Powierzchnia ta, w zależności od kategorii kempingu, wynosi od 40m2 do 70m2, co w przeliczeniu umożliwia usytuowanie na 1 ha od 250 stanowisk w przypadku kempingu 1-gwiazdkowego do 143 stanowisk w przypadku kempingu 4-gwiazdowego. Wskaźnik powierzchni na jedno stanowisko jest racjonalny i nie stwarza najmniejszych trudności interpretacyjnych. Średnio na jednym stanowisku kempingowym przebywają 4 osoby, przy czym przy obliczeniu tym nie uwzględnia się osób przebywających na kempingu w innym celu niż stacjonowanie w czasie nie krótszym niż 1 doba, a zatem osób korzystających z kempingu w sposób sporadyczny i okazjonalny. W ocenie skarżących przepisy prawa miejscowego powinny być tak skonstruowane, aby ich adresat mógł je realizować. Obowiązujący przepis jest natomiast niemożliwym do wykonania, co w praktyce zmusza jego adresata do łamania prawa. Ponadto w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 stycznia 2014 r., stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wskazano jedynie na poprawność proceduralną podjęcia zaskarżonej uchwały oraz jej zgodność z przepisami prawa ochrony przyrody, nie odniesiono się natomiast do zastrzeżeń i wątpliwości interpretacyjnych skarżących. Niewyjaśnione zostało dlaczego, w ocenie Rady, zapis ten jest wystarczający i jak należy go rozumieć aby uniknąć problemów w jego stosowaniu. Stanowisko Rady nie precyzuje zatem, w jaki sposób należy interpretować obowiązujący przepis, aby możliwym było jego faktyczne przestrzeganie. Wreszcie Rada nie odniosła się w żaden sposób do zarzutu niezgodności obowiązującej regulacji z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r.. W piśmie procesowym z 12 sierpnia 2014 r. skarżący dodatkowo zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie art. 22 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 9 ustawy z dnia 2 lipca o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. Wskazała, że kwestionowany przepis znajduje swoje uzasadnienie w treści uzgodnień projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli zostało określone w art. 1 § 2 tej ustawy i jest nim zasadniczo zgodność z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na uchwałę Rady Miejskiej z 28 lutego 2007 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta. Skarga dotyczy karty terenu dla jednostki 41U, dla którego zapisano w uchwale, że "maksymalna ilość osób przebywających na terenie kempingu nie może przekraczać 150/ha". Na rozprawie pełnomocnik skarżących wskazała, że w treści skargi nastąpiła pomyłka, prawidłowo kwestionowana karta terenu oznaczona jest w planie jako 41UT. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Bezsporne jest, że pismem z dnia 23 grudnia 2013 r. skarżący wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa w zakresie karty terenu dla jednostki 41U. W odpowiedzi Rada uchwałą z dnia 29 stycznia 2014 r. odmówiła uwzględnienia tego wezwania. Uchwałę doręczono skarżącym I. K. w dniu 5 lutego 2014 r., Ł. R. w dniu 3 lutego 2014 r., F. A. w dniu 3 lutego 2014 r. i W. K. w dniu 5 lutego 2014 r.. Skarga została wniesiona w dniu 20 lutego 2014 r., a zatem w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi na to wezwanie. Uznać zatem należy uznać, że skarżący zachowali przewidziany w art. 53 § 2 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi. W związku z powyższym Sąd obowiązany był sprawdzić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią przywołanego powyżej przepisu, warunkują kontrolę zaskarżonych uchwał w aspekcie merytorycznym. Z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, konieczne jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający oba wskazane warunki posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność spełnienia przez skarżących pierwszego z warunków, mianowicie wezwania Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa w związku z zaskarżoną uchwałą, jednakże co do drugiego warunku stwierdzić należy, że skarżący w toku postępowania nie wykazali, aby zakwestionowana przez nich uchwała Rady Miejskiej naruszyła ich interes prawny lub uprawnienie. Tym samym, w przekonaniu Sądu, nie mają oni legitymacji do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.. Z treści przywołanego wyżej art. 101 ust 1 u.s.g. wynika, że prawo do zaskarżania uchwał na jego podstawie przysługuje tym osobom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje bowiem jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Lex nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376 Zatem kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Bezsporne jest, że skarżący Ł. R. jest dzierżawcą działki położonej wskazanym w skardze terenie, co do którego donosi się zapis "maksymalna ilość osób przebywających na terenie kempingu nie może przekraczać 150/ha". Pozostali skarżący nie posiadają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętych kartą terenu 41UT (w skardze błędnie wskazano na kartę 41U). Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wskazał, że właścicielem wszystkich nieruchomości, na których skarżący prowadzą kempingi jest Gmina Miasta. Pełnomocnik skarżących w odpowiedzi na stanowisko pełnomocnika Rady na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. rozszerzył skargę o karty terenu, na których znajdują się nieruchomości dzierżawione przez pozostałych skarżących: I. K., W. K. i F. A.. Pełnomocnik potwierdziła, że skarżący są właścicielami kempingów znajdujących się na gruncie dzierżawionym od Gminy Miasta. Zdaniem Sądu w tej sytuacji skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała wpłynęła na ich własną, indywidualną sytuację prawną ani też, że kwestionowana uchwała doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień albo nałożenia na nich pewnych obowiązków. W ocenie Sądu podane przez skarżących zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i skardze wniesionej do Sądu, okoliczności świadczą wyłącznie o interesie faktycznym skarżących. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Takiego obowiązku nie ma natomiast w odniesieniu do praw osób powiązanych obligacyjnie z właścicielem nieruchomości. Zatem plan "narusza" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "interes" właściciela, który jest interesem znajdującym podstawę w przepisie prawa materialnego (prawnie chronionym, własnym, konkretnym i indywidualnym ), co oznacza że jest "prawnym". Interes dzierżawcy, bądź innego podmiotu należy zakwalifikować wyłącznie jako interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny. Nie jest to interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu - właściciela nieruchomości. Reasumując, dzierżawca nieruchomości nie jest legitymowany do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem plan ten nie narusza jego interesu prawnego. Wprawdzie ustalenia planu mogą mieć pośrednio wpływ na sytuację prawną dzierżawcy, jednakże kwestia ta może mieć znaczenie wyłącznie dla zawieranej z właścicielem nieruchomości umowy. Prawa obligacyjne są bowiem skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego w przeciwieństwie do praw bezwzględnych. Z tych względów, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że sądową kontrolę ustaleń planu mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie (na podstawie umowy i w czasie jej obowiązywania). Dzierżawca ma jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do zaskarżenia uchwały. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że dzierżawca nieruchomości nie jest legitymowany do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 czerwca 2012 r. II OSK 738/12, z dnia 20 lipca 2011 r. II OSK 902/11 i z dnia 4 września 208 r. II OSK 133/08 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r., I SA/Wa 2097/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2011 r., II SA/Wr 530/11 - wszystkie dostępne w na stronie https://cbois.nsa.gov.pl ). Z przedstawionych przez skarżących okoliczności nie wynika, w ocenie Sądu, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia treścią uchwały. Podane przez skarżących okoliczności nie legitymują ich do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu legitymacji skargowej nie można w niniejszej sprawie dopatrzyć się we wskazanych przez skarżącą przepisach rozporządzenia z dnia 19 sierpnia 2004 r. Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie. W szczególności nie wynika ona w żadnym razie ani z faktu, że skarżąca prowadzi na objętym regulacją planu terenie działalność gospodarczą, ani też z faktu, że we wskazanym rozporządzeniu uregulowano obowiązki dotyczące sposobu prowadzenia usług hotelarskich. Nadto nie mogą zostać uwzględnione argumenty odnoszące się skutków zaskarżonej uchwały, która zdaniem skarżącej stanowi nieuprawnioną modyfikację treści tegoż rozporządzenia, a także konieczności zapewnienia prawidłowego poziomu legislacji w zakresie planu miejscowego. Podkreślić także należy, że nie może być skuteczne rozszerzenie zakresu skargi przez pełnomocnika skarżących dokonane na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. o karty terenu, na których znajdują się kempingi będące własnością F. A., I. K. i W. K., gdyż zakres kontroli Sądu wyznaczony jest zakresem skargi, ale przede wszystkim zakresem wezwania do usunięcia prawa. Co do wskazanych na rozprawie kart terenu nie został natomiast wyczerpany tryb warunkujący skuteczne domaganie się kontroli Sądu w zakresie innych kart terenu. Wobec tego, że skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszyła ich interes prawny lub uprawnienie należało uznać, że nie mają oni legitymacji procesowej do jej zaskarżenia. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżących umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. Dlatego też Sąd nie był uprawniony do badania w niniejszej sprawie merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny zgodności z prawem działania organów gminy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.