II SA/Gd 173/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z dnia 25 sierpnia 2017 r. nr VIII/310/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu ewidencyjnego Nowy Klincz w gminie Kościerzyna 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 6 (Karta terenu nr 6) pkt 9 lit. c zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr 336/18 i 336/45, 2. zasądza od Rady Gminy Kościerzyna na rzecz skarżącego K. K. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. K. (dalej jako: "strona", "skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Rady Gminy Kościerzyna (dalej jako: "organ", "Rada") nr VIII/310/17 z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu ewidencyjnego Nowy Klincz (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2017 r., poz. 3589) w części tj.: § 6 karta terenu nr 6 pkt 9 lit. c) w zakresie, w jakim uchwała przewiduje zakaz lokalizacji zabudowy oraz zakaz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony oraz załącznika nr 1 do uchwały - rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w którym wskazano przebieg strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z zakazem lokalizacji zabudowy i zakaz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."; "ustawa") w związku z § 6 ust. 1d i § 10 ust. 6 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 64; dalej jako: "rozporządzenie MG") poprzez ustalenie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia niezgodnie z obowiązującymi przepisami na szerokość po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości działek ewidencyjnej nr [...] i [...] obręb N. w kwestionowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazał także na naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak uzasadnienia realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy to jest: nadmiernej ingerencji w prawo własności i ustalenia zakazu lokalizacji zabudowy oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości 20,0 m od osi gazociągu w obie strony - rażąco większej niż określają to obowiązujące przepisy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 karta terenu nr 6 pkt 9 lit. c) oraz załącznika nr 1 do uchwały - rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] obręb N., gmina K., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności wyjaśnił, że jest właścicielem działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obręb N., w gminie K. Przedmiotowe nieruchomości, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego § 6 karta terenu nr 6 ust. 1 położone są na obszarze oznaczonym symbolem 64.ML (działka nr [...]) oraz 66.ML (działka nr [...]). Zgodnie z ustaleniami kwestionowanego planu w § 6 karta terenu nr 6 pkt 9 lit. c) wskazano: "zakaz lokalizacji zabudowy oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony". Na części działek nr [...] i [...], stanowiących własność skarżącego, projektowany jest gazociąg wysokiego ciśnienia. Zdaniem skarżącego wskazany przepis narusza jego interes prawny, ograniczając prawo dysponowania nieruchomościami, których jest właścicielem, a ponadto jest rażąco sprzeczny z uregulowaniami zawartymi w rozporządzeniu MG. Skarżący podniósł, że Gmina uregulowała strefę ochronną gazociągu w rozmiarze ponad 3 razy większym niż wynika to z powszechnie obowiązujących przepisów prawa przy maksymalnej średnicy powyżej DN 500, a nawet do 10 razy większej przy średnicy do DN 150 włącznie. W ocenie skarżącego w kwestionowanej uchwale Rada realizowała władztwo planistyczne w sposób zupełnie dowolny, z naruszeniem zasady proporcjonalności w ingerencji w prawo własności strony oraz z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa w zakresie ustalenia zasięgu strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20 m od osi gazociągu w obie strony. Zdaniem skarżącego wprowadzone ograniczenia lokalizacji zabudowy oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu w pasie o szerokości 40 m (po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony) są pozbawione adekwatnego uzasadnienia. Analiza dokumentacji planistycznej nie pozwala na odkodowanie powodów, dla których ustalona w planie miejscowym strefa kontrolowana projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia ma szerokość po 20 m od osi gazociągu w obie strony, a nie - jak wynika z przepisów rozporządzenia MG - szerokość 12 metrów. Skarżący wskazał, że posiada interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, albowiem jej postanowienia bezpośrednio kształtują jego uprawnienia właścicielskie. Naruszenie interesu prawnego skarżącego, jako właściciela spornych nieruchomości wynika z faktu objęcia działek nr [...] i [...] obręb N. zakazem zabudowy i ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z nieruchomości w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 6 karta terenu nr 6 pkt 9 lit. c). Ustalenia te ograniczają istotnie funkcjonalność działek i tym samym obniżają ich wartość, a także uniemożliwiają realizację zamierzeń związanych z ich wykorzystaniem na rekreację indywidualną, posadowieniem na nich budynków i infrastruktury rekreacji indywidualnej, dokonaniem nasadzeń roślinności i drzew. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kościerzyny wniosła o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Ustosunkowując się do zarzutów skargi za nieuzasadniony uznała Rada zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z § 6 ust. 1d i § 10 ust. 6 pkt 3 rozporządzenia poprzez ustalenie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia niezgodnie z obowiązującymi przepisami na szerokość po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony. Przywołując m. in. treść § 10 ust. 6 pkt 3 rozporządzenia MG Rada wskazała, że w przepisie tym określono minimalne odległości posadowienia obiektów budowlanych w stosunku do gazociągów, zakazując równocześnie podejmowania innych działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, a zarazem zobowiązując, by wszelkie prace w strefach kontrolowanych były prowadzone po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej, jest wykluczenie ryzyka naruszenia życia, zdrowia, czy mienia w związku z funkcjonowaniem tego obiektu. Natomiast z § 10 ust. 3 rozporządzenia MG wynika, że w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Zdaniem Rady wynikający z dyspozycji § 10 ust. 3 rozporządzenia MG zakaz wznoszenia w strefie kontrolowanej obiektów budowlanych cechuje się jednoznacznością. Istotą określającej normy bezpieczeństwa regulacji zamieszczonej w rozporządzeniu MG, która określa minimalne odległości posadowienia obiektów budowlanych w stosunku do gazociągów, zakazując równocześnie podejmowania innych działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, a zarazem zobowiązując, by wszelkie prace w strefach kontrolowanych były prowadzone po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej, jest wykluczenie ryzyka naruszenia życia, zdrowia, czy mienia w związku z funkcjonowaniem tego obiektu. Tym samym w ocenie organu postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają prawa w zakresie ustalenia strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia na szerokość po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony. Za bezzasadny uznała ponadto Rada zarzut naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 140 K.c. w związku z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej — poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości działek ewidencyjnych nr [..] i [..] obręb N. w kwestionowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rada wyjaśniła, że ustalenia planu odnoszące się do nieruchomości ozn. nr [..] i [..] położonych w N., nie przekreślają możliwości korzystania z niej bądź rozporządzania nią zgodnie z przysługującym prawem własności. W ocenie organu także brak podstaw do stwierdzenia, by naruszono interes skarżącego z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Działki skarżącego zlokalizowane są na terenach zabudowy rekreacji indywidualnej. Na etapie procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna, P. sp. z o.o. uzgodniła projekt studium pod warunkiem wprowadzenia strefy o charakterze techniczno - ochronnym o szerokości około 30 m (w obie strony po 15 m od zewnętrznej ścianki gazociągu). Organ wskazał, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 12 listopada 2014 roku Nr X/396/14 (z wyłączeniem nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [..]-[..] oraz części nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [..]-[..] położonych w obrębie geodezyjnym G.) z późniejszymi zmianami, dla terenu działek ozn. nr [..] i [..], położonych w m. N. gmina K., przewidziano: "Dla istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia ustalone zostały odległości bezpieczne (podstawowe, względnie zmniejszone). Wyznaczają one strefę o charakterze techniczno - ochronnym o szerokości około 30 m (w obie strony po 15 m od zewnętrznej ścianki gazociągu). W roku 2013 rozpoczęto prace studialne dla budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN300/500/ 700 w rejonie województw: warmińsko-mazurskiego, pomorskiego i kujawsko - pomorskiego. Zakres opracowania obejmuje kolektor główny na odcinku Olsztyn - Malbork - Pszczółki - Kościerzyna – Bydgoszcz - Kosakowo oraz odcinki zbiorcze do odwiertów gazu z łupków. Fragment planowanej sieci przebiega przez obszar gminy K. Parametry techniczne planowanego gazociągu są następujące: 8 • średnica/ materiał rur DN300/500/ 700/stal, • głębokość przykrycia gazociągu 1,2 m; strefa kontrolowana: o dla DN700 - 12 m (po 6 m od osi gazociągu) o dla DN500 — 8 m (po 4 m od osi gazociągu) o dla DN300 – 6 m (po 3 m od osi gazociągu)." Za bezzasadny uznał organ także zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak uzasadnienia realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy to jest nadmiernej ingerencji w prawo własności i ustalenia zakazu lokalizacji zabudowy oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości 20,0 m od gazociągu w obie strony - rażąco większej niż określają to obowiązujące przepisy. Organ wyjaśnił, że wprowadzając ograniczenie dotyczące zakazu zabudowy wziął pod uwagę zarówno interes indywidualny, jak i interes publiczny. Przyjęte w planie przez organ planistyczny ustalenia wyważają – jego zdaniem - interes publiczny z interesem indywidualnym. W ocenie organu w interesie publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa podczas budowania i użytkowania sieci gazowych, a zwłaszcza przeciwdziałanie niebezpieczeństwom łączącym się z transportem gazu ziemnego, w tym niebezpieczeństwom polegającym na wznoszeniu obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej gazociągu. Ze względu na fakt, że jest to teren planowanego gazociągu organ uwzględnił w tym zakresie uzgodnienia wynikające ze studium. Organ uwzględnił ponadto, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola legalności uchwały Rady Gminy Kościerzyna z dnia 25 sierpnia 2017 r. nr VIII/310/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu ewidencyjnego Nowy Klincz w gminie Kościerzyna wykazała zasadność wniesionej skargi. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że skarga K. K. na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z dnia 25 sierpnia 2017 r. nr VIII/310/17 spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd. Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną wniesionej skargi przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Z kolei, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony, które następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z prawa materialnego. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ustalenia zaskarżonego planu naruszają interes prawny skarżącego w powyższym znaczeniu, albowiem w sposób niewątpliwy kształtują sposób wykonywania przez skarżącego przysługującego mu prawa własności nieruchomości, ograniczając to prawo w sposób oczywisty. Skarżący jest bowiem właścicielem działek nr: [...] i [...] obręb N., które znajdują się na terenie objętym ustaleniami zaskarżonego w niniejszej sprawie planu. Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 64.ML, a działka nr [...] – 66ML. W karcie terenu nr 6 ustalono przeznaczenie jako teren zabudowy rekreacji indywidualnej i jednocześnie dopuszczono budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Na działkach skarżącego zaprojektowano budowę gazociągu wysokiego ciśnienia. Przy tym, w § 6 planu, dla karty terenu nr 6 w pkt 9 lit. c) wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony. Niewątpliwie w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503; dalej jako: "u.p.z.p.") ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Stosownie do jego brzmienia w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z uwagi na wprowadzony na terenie nieruchomości skarżącego zakaz zabudowy związany z projektowaną budową gazociągu, który wątpienia narusza jego interes prawny Sąd uznał, że K. K. ma legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do jej zastosowania. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych oraz ich aktów wykonawczych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki) zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Kontrolując w tak zakreślonych granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z dnia 25 sierpnia 2017 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Na wstępie Sąd ocenił jednakże, że procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przede wszystkim, zachowana została procedura planistyczna określona w art. 17 u.p.z.p., w którym przewidziano m. in., że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (uchwała Rady Gminy Kościerzyna z dnia 16 kwietnia 2015 r., nr III/33/15) ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (punkt 1 art. 17). W dalszej kolejności, zachowując procedurę planistyczną określoną w art. 17 u.p.z.p., zawiadomiono, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 2), a także sporządzono projekt planu miejscowego, rozpatrując wnioski zgłoszone po ogłoszeniu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko sporządzono prognozę skutków finansowych i wystąpiono o wymagane opinie i zgody (punkt 4, 5 i 6 art. 17 u.p.z.p.). Następnie, wprowadzono zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłoszono, w prasie miejscowej przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i wyłożono ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowano w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 9). Co więcej, w dokonanym ogłoszeniu wyznaczono termin w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (punkt 11 art. 17 u.p.z.p.), a następnie zgłoszone uwagi rozpatrzono, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (punkt 12 art. 17 u.p.z.p.). Dalej, wprowadzono zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponowiono uzgodnienia (art. 17 pkt 13). Również, przedstawiono radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14). Dokonując zaś kontroli zachowania przez Radę Gminy Kościerzyna zasad uchwalania planu, Sąd miał z kolei na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p. Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (tak np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07). Wobec tego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach koncepcji władztwa planistycznego - może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, ale taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym to, by gmina - wprowadzając te ograniczenia – nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych. W ocenie Sądu, wprowadzenie przez Radę Gminy Kościerzyna dla działki skarżącego nr [...] (na terenie 64.ML) oraz [...] (na terenie 66.ML) zakazu lokalizacji zabudowy oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20 m od osi gazociągu w obie strony nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa. Bez wątpienia bowiem kreowane przez lokalnego prawodawcę przepisy nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640; dalej jako: "rozporządzenie MG") dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane. Stosownie przy tym do treści § 2 pkt 30 tego rozporządzenia strefa kontrolowana to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Niewątpliwie, zgodnie z § 10 rozporządzenia MG w strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie (ust. 2). W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania (ust. 3). W strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej (ust. 4). Przy tym, stosownie do treści § 10 ust. 6 rozporządzenia MG szerokość stref kontrolowanych, o których mowa w ust. 1, powinna wynosić dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP): 1) do 0,5 MPa włącznie - 1,0 m; 2) powyżej 0,5 MPa do 1,6 MPa włącznie - 2,0 m; 3) powyżej 1,6 MPa oraz o średnicy: a) do DN 150 włącznie -4,0 m, b) powyżej DN 150 do DN 300 włącznie - 6,0 m, c) powyżej DN 300 do DN 500 włącznie - 8,0 m, d) powyżej DN 500 - 12,0 m. Przy tym, stosownie do treści § 6 powołanego rozporządzenia gazociągi dzieli się według: 1) maksymalnego ciśnienia roboczego (MOP) na: a) gazociągi niskiego ciśnienia do 10,0 kPa włącznie, b) gazociągi średniego ciśnienia powyżej 10,0 kPa do 0,5 MPa włącznie, c) gazociągi podwyższonego średniego ciśnienia powyżej 0,5 MPa do 1,6 MPa włącznie, d) gazociągi wysokiego ciśnienia powyżej 1,6 MPa; 2) stosowanych materiałów na: a) gazociągi stalowe, b) gazociągi z polietylenu. Z treści zaskarżonego planu wynika, że na działkach skarżącej zaprojektowano gazociąg wysokiego ciśnienia, tj. powyżej 1,6 MPa. Tym samym, zgodnie z treścią przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia szerokość stref kontrolowanych powinna wynosić, w zależności od rzeczywistej jego średnicy, od 4 m do 12 m maksymalnie. Zawarte przy tym w § 10 ust. 6 rozporządzenia MG sformułowanie, że szerokość powinna wynosić oznacza, zdaniem Sądu, że określenie takich odległości jest obowiązkowe, a nie jedyne zalecane. Wynika to z charakteru tego aktu, który to określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia stosuje się zaś przy projektowaniu, budowie, przebudowie sieci gazowej służącej do transportu gazu ziemnego. Nadto, sam zwrot "powinien" oznacza, że realizacja czegoś jest czymś obowiązkowym, należnym, pożądanym, oczekiwanym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że użyty w tekście aktu normatywnego zwrot "powinien" nie ma charakteru postulatywnego, lecz ma znaczenie: jest obowiązany, musi i zawsze tworzy on obowiązek dla adresata normy (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1956/22; postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II FZ 612/08). Tym samym, ustalenie stref kontrolowanych w zaskarżonych przepisach planu w odległości 20 m nie jest zgodne z powołanymi przepisami rozporządzenia MG. Nadto, wbrew stanowisku Rady, ustalenie stref kontrolowanych w zaskarżonych przepisach planu w odległości 20 m nie znajduje uzasadnienia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 12 listopada 2014 r., nr X/396/14 (dalej też jako: "Studium"). Wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z naczelnych zasad jego uchwalenia. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z treścią studium. Tym samym, w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając plan, rada gminy stwierdza, że nie narusza on ustaleń studium. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna wskazano, że przez teren gminy przebiega już gazociąg wysokiego ciśnienia Pszczółki-Kościerzyna-Bytów. Na odnodze tego gazociągu zlokalizowana jest stacja gazowa wysokiego ciśnienia obsługująca miasto. Na obszarze gminy, na terenie Z." zlokalizowana jest stacja gazowa wysokiego ciśnienia obsługująca zakład i wieś. Dla istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia ustalone zostały odległości bezpieczne (podstawowe, względnie zmniejszone). Wyznaczają one strefę o charakterze techniczno - ochronnym o szerokości około 30 m (w obie strony po 15 m od zewnętrznej ścianki gazociągu). Nadto, w Studium stwierdzono, że w roku 2013 rozpoczęto prace studialne dla budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN300/500/700 w rejonie województw: warmińsko-mazurskiego, pomorskiego i kujawsko-pomorskiego. Zakres opracowania obejmuje kolektor główny na odcinku Olsztyn — Malbork — Pszczółki — Kościerzyna — Bydgoszcz - Kosakowo oraz odcinki zbiorczy do odwiertów gazu z łupków. Fragment planowanej sieci przebiega przez obszar gminy K. Wskazane w Studium parametry techniczne planowanego gazociągu są następujące: średnica/materiał rur DN300/500/700/stal; głębokość przykrycia gazociągu 1,2 m; strefa kontrolowana: o dla DN700 - 12 m (po 6 m od osi gazociągu), o dla DN500 – 8 m (po 4 m od osi gazociągu), o dla DN300 – 6 m (po 3 m od osi gazociągu). Jak wskazano przy tym w przedłożonym do akt wypisie i wyrysie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rozważany przebieg gazociągu występuje m. in. w obszarze przedmiotowych działek, stanowiących własność skarżącego. Z powyższego wynika zatem, że Studium dla gazociągu planowanego na działkach skarżącego przewiduje szerokość stref kontrolowanych w mniejszych rozmiarach niż wynika to z przepisów powołanego rozporządzenia. Dla gazociągu: DN 700 w studium ustalono szerokość strefy kontrolowanej 12 m (po 6 m od osi gazociągu), a w rozporządzeniu 12 m po obu stronach osi gazociągu, dla gazociągu DN 500 w studium ustalono 8 m (po 4 m od osi gazociągu), a w rozporządzeniu 8 m po obu stronach gazociągu, dla gazociągu DN 300 w studium ustalono 6 m (po 3 m od osi gazociągu), a w rozporządzeniu 6,0 m po obu stronach gazociągu. Ponadto, z powyższego wynika, że przywołana przez Radę, jako dozwolona w Studium, szerokość 30 m (po 15 m w każdą stronę od zewnętrznej ścianki gazociągu) stanowi strefę o charakterze techniczno – ochronnym, która dotyczy wyłącznie gazociągu już istniejącego. Nie odnosi się zaś w żadnym razie do gazociągu projektowanego na działkach skarżącej, co także wynika ze złożonego przez Radę do akt wypisu i wyrysu ze Studium. Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie: § 6 planu dla karty terenu nr 6 w pkt 9 lit. c) w stosunku do działek skarżącego nr: [...] i [...] podjęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dlatego też, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 6 (karta terenu nr 6) pkt 9 lit. c) w stosunku do działek skarżącego nr: [...] i [...]. Stwierdzenie nieważności we wskazanym zakresie dotyczy zarówno części tekstowej, jak i graficznej zaskarżonego planu. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 P.p.s.a. Orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.