II SA/Gd 182/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 15 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 4 lutego 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 1 lutego 2013 r. M. J. wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego w C. z żądaniem udostępnienia mu informacji publicznej poprzez udzielenie w formie pisemnej odpowiedzi na pytanie: "czy Sądowi Rejonowemu w C. znana jest opinia zlecona przez Biuro Analiz Sejmowych, nr BAS 3173/12 A z dnia 14 stycznia 2013 r. wykonana przez prof. zw. dr hab. B. B.? Jeżeli tak, to jakie kroki prawne Sąd podjął w związku z tą opinią?". W odpowiedzi na wniosek decyzją z dnia 4 lutego 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, ze zm.), zwanej dalej ustawą o dostępie do informacji publicznej, Prezes Sądu Rejonowego w C. odmówił udzielenia informacji wyjaśniając, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej, a częste nadużywanie tego prawa sprowadza się do wykorzystywania informacji do celów komercyjnych bądź też realizacji osobistych subiektywnych celów osoby wnioskującej. Ponadto organ wskazał, że wnioskodawca w roku 2013 złożył już około 70 podobnych wniosków. W odwołaniu od powyższej decyzji M. J. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając jej naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię polegającą na wydaniu decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepis prawa nie przewiduje takiej formy załatwienia przedmiotowej sprawy. Twierdzi, że decyzja Prezesa Sądu Rejonowego w C. z dnia z dnia 4 lutego 2013 r. dotknięta jest wadą nieważności, gdyż wydana została bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego, żaden przepis ustawy nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej dla odmowy udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną albo też jest informacją publiczną, ale organ nie jest w jej posiadaniu. Decyzją z dnia 15 lutego 2013 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 276), zwanej dalej k.p.a., Prezes Sądu Okręgowego w S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Sądu Rejonowego w C. z dnia 4 lutego 2013 r. nr [...]. Wskazano w uzasadnieniu, że podzielana jest argumentacja organu pierwszej instancji co do tego, że żądana informacja nie jest informacją publiczna w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a okoliczności podane w odwołaniu nie dają podstaw do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Skargę na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł M. J., domagając się jej uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzucono w skardze naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuchylenie wydanej bez podstawy prawnej decyzji Prezesa Sądu Rejonowego w C. z dnia 4 lutego 2013 r. nr [...] i nieumorzenie postępowania administracyjnego wskutek błędnego niewzględnienia zarzutu podniesionego przez skarżącego w odwołaniu od decyzji, a dotyczącego naruszenia przepisu prawa administracyjnego materialnego, mającego wpływ na treść przedmiotowej decyzji i polegającego na naruszeniu: - art. 16 ust. 1 ustawy dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wydaniu decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy przepis prawa nie przewiduje takiej formy załatwienia sprawy w zakresie w jakim Prezes Sądu Rejonowego twierdzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, - art. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że fakt zapoznania się przez organ władzy publicznej (tj. Prezesa Sądu Rejonowego w C.) w ramach swojego urzędu i w ramach wykonywania swoich zadań publicznych (tj. w ramach funkcjonowania organu władzy publicznej) z opinią prawną z dnia 14 stycznia 2013 roku wykonaną przez prof. zw. dr hab. B. B. i zleconą przez Biuro Analiz Sejmowych nr BAS 3173/12 A, nie stanowi informacji publicznej gdy tymczasem żądana przez skarżącego informacja jest faktycznie informacją publiczną (w dodatku prostą), gdyż odnosi się do konkretnych działań organu władzy publicznej, - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy dostępie do informacji publicznej poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego w zaskarżonej decyzji administracyjnej Prezesa Sądu Okręgowego w S. z podaniem podstawy prawnej wydanej decyzji, przywołaniem treści stosowanych przepisów prawa oraz wyjaśnieniem (wraz z dokonaniem prawidłowej wykładni) zastosowanych przepisów prawa przez Prezesa Sądu Okręgowego w S., co w konsekwencji spowodowało rażące naruszenie przepisów administracyjnego prawa materialnego zawartych w art. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. pkt 3 i pkt 4 ustawy dostępie do informacji publicznej, ponieważ organ drugiej instancji - Prezes Sądu Okręgowego w S. dokonał błędnej wykładni tychże przepisów i nie był w stanie prawidłowo ustalić, że żądana przez skarżącego informacja od Prezesa Sądu Rejonowego w C. jest faktycznie informacją publiczną, prostą, gdyż odnosi się do konkretnych działań tego organu władzy publicznej. Nadto skarżący powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2008 r. w sprawie II SAB/Ke 42/08, że załatwiając wniosek o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia ma do wyboru następujące rodzaje rozstrzygnięć: - udziela informacji w drodze czynności materialno - technicznej, - odmawia udostępnienia informacji lub umarza postępowanie administracyjne w formie decyzji administracyjnej (art. 16) - informuje pisemnie (w formie zawiadomienia, odpowiedzi), że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3) lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania (art. 1 ust. 2). - odmawia udostępnienia informacji przetworzonej ze względu na niewskazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1) w formie decyzji administracyjnej, po uprzednim wezwaniu do przedstawienia wskazanego interesu. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał dodatkowo, że skarżący nie jest konsekwentny w swoich twierdzeniach, bowiem najpierw twierdzi, że informacja nie jest informacją publiczną i dlatego winno się stwierdzić nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej, natomiast w dalszych zarzutach wskazuje, że jednak informacja ta ma charakter informacji publicznej i winna zostać udostępniona. W ocenie organu odwoławczego Prezes Sądu Rejonowego w C. dokonał zupełnej i prawidłowej wykładni przepisów dotyczących materii objętych wnioskiem skarżącego, a dokonana analiza jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z tym jego zdaniem brak jest podstaw do uznania zasadności skargi M. J. o udostępnienie wskazanej informacji. Natomiast odnośnie zarzutu formy, w jakiej winna zostać udzielona informacja, organ wskazuje, że zgodnie z art. 16 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Natomiast samo udostępnienie ma charakter czynności materialno - technicznej, zatem w tym przypadku nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej. Podobnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wskazując że rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej następuje albo w formie czynności materialno – technicznej w przypadku udzielenia informacji, albo w razie odmowy jej udzielenia w formie decyzji. Jeżeli jednak żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej wówczas organ administracji nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej, winien jedynie poinformować stronę, że sprawa nie dotyczy informacji będących informacjami publicznymi (II SAB/Gd 69/10). Z kolei w wyroku z dnia 25 marca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania, oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (sygn. akt II SA 4059/02). W konkluzji uznano za słuszny zarzut skarżącego co do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na brak podstawy prawnej do jej wydania, co oznacza, że skarga winna zostać uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kontrolą sądu w niniejszej sprawie objęta została decyzja Prezesa Sądu Okręgowego w S. z dnia 15 lutego 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego w C. z dnia 4 lutego 2013 r. o odmowie udzielenia M. J. informacji zakwalifikowanej jako niebędącą informacją publiczną. Skargę należało uwzględnić, ponieważ decyzje organów władzy publicznej obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. Odmawiając udostępnienia wnioskodawcy informacji objętej pismem o przytoczonej wyżej treści, złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organy oparły rozstrzygnięcie podjęte w formie decyzji na ustaleniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Następnie w art. 6 tej ustawy wymienia się wiele rodzajów informacji publicznej, przy czym katalog wymieniony w tym przepisie, poprzez użycie sformułowań "w szczególności" (art. 6 ust. 1) oraz "w tym o" (art. 6 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5) nie jest zamknięty. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz poprzez wyliczenie przykładowe nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Tak więc przy wykładni pojęcia "informacji publicznej" trzeba posłużyć się przepisem art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konstytucja przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Uwzględniając powyższe można przyjąć, że "sprawą publiczną", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa (zob. też. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, str. 16-18). W tym kontekście informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak przyjmuje się w judykaturze, informacja publiczna co do zasady dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie oraz wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych. Zatem informacja publiczna powinna mieć swój materialny odpowiednik, nie można bowiem zobowiązać do udzielenia informacji, która nie istnieje (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/11, LEX nr 1122882; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12, LEX nr 1218848; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12, LEX nr 1216575; z dnia 10 października 2102 r., sygn. akt I OSK 1499/12, LEX nr 123160). Pomimo szerokiego, chociaż mało precyzyjnego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd zgadza się ze stanowiskiem organów obu instancji, że informacja "czy Sądowi Rejonowemu w C. znana jest opinia zlecona przez Biuro Analiz Sejmowych, nr BAS 3173/12 A z dnia 14 stycznia 2013 r. wykonana przez prof. zw. dr hab. B. B.? Jeżeli tak, to jakie kroki prawne Sąd podjął w związku z tą opinią?" nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust 1 w związku z art. 6 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowa informacja nie została wytworzona w formie określonego dokumentu, pozostaje w sferze przypuszczeń, a nie faktów. Pytanie powinno zaś dotyczyć określonego stanu istniejącego na dzień udzielenia odpowiedzi, ponieważ informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych (czy też innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej lub gospodarowania mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa). Podzielając zatem stanowisko organów obu instancji w tej kwestii, sąd nie może zaaprobować wydanych w sprawie rozstrzygnięć, ponieważ zaskarżone decyzje nie są zgodne z prawem. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 ust. 1 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej (oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2), zastrzegając dla odmowy (oraz umorzenia) formę decyzji administracyjnej. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy należy odmówić udzielenia informacji publicznej (lub umorzyć postępowanie), nadto informacja ma charakter publiczny, a adresat wniosku jest zobowiązany do jej udzielenia. Forma decyzji administracyjnej jest zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej, zatem jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Tak więc zastosowanie w przedmiotowym przypadku formy decyzji oznacza brak podstawy prawnej, nie wynika bowiem z treści stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ pierwszej instancji uznając, że zgłoszone żądanie udzielenia określonych informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy nie powinien był wydawać decyzji administracyjnej. W sytuacji bowiem, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, LEX nr 291197; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając przedstawione poglądy sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że jeżeli organy orzekające w sprawie uznały, że informacja, której żąda wnioskodawca, nie są informacją publiczną, powinny pisemnie poinformować o tym skarżącego, a nie wydawać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezesa Sądu Rejonowego w C. z dnia 4 lutego 2013 r., nr [...], zostały wydane bez podstawy prawnej, co skutkuje ich nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 200 tej ustawy sąd orzekł o kosztach postępowania ustalając, że na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w wysokości 200 zł.