II SA/Gd 190/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Zakładu Utylizacyjnego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. z dnia 21 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z dnia 3 października 2013 r., przesłanym drogą elektroniczną, Wójt Gminy zwrócił się do "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o udostępnienie również drogą elektroniczną na wskazany adres mailowy następujących informacji publicznych: 1) decyzji administracyjnych w zakresie transportu i odzysku i/lub unieszkodliwiania odpadów stanowiących frakcję energetyczną, przedłożonych przez wykonawcę tj. "B" Sp. z o.o. ul. [...], w G. - w ramach pkt 10.1.2 specyfikacji istotnych warunków zamówienia publicznego (SIWZ) w postępowaniu prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego na odbiór frakcji energetycznej z sortowania odpadów (zadania od 1 do 6) o sygn. akt 02/PN/2013, 2) comiesięcznych informacji "B" Sp. z o.o. w G. o sposobie zagospodarowania odebranej frakcji energetycznej wraz z podziałem na rodzaj odzysku lub recyklingu, o której mowa w § 2 ust 5 lit. f projektu umowy w sprawie zamówienia publicznego (część II do SIWZ) oraz pkt 7.e. części III - Opis przedmiotu zamówienia do SIWZ w zakresie przedmiotu zamówienia, o którym mowa w pkt 1 wniosku, 3) zbiorczych kart przekazania odpadu wystawionych przez zamawiającego i podpisanych przez "B" Sp. z o.o. w G., o których mowa w § 2 ust 5 lit. e i § 3 ust. 2 projektu umowy w sprawie zamówienia publicznego (część II do SIWZ) oraz pkt 7.c. części HI - Opis przedmiotu zamówienia do SIWZ w zakresie przedmiotu zamówienia, o którym mowa w pkt 1 wniosku, 4) wyników badań odbieranych komponentów do produkcji RDF przedłożonych przez "B" Sp. z o.o. w G., o których mowa w w § 2 ust 5 lit. g projektu umowy w sprawie zamówienia publicznego (część II do SIWZ) oraz pkt 6.a. części III - Opis przedmiotu zamówienia do SIWZ w zakresie przedmiotu zamówienia, o którym mowa w pkt 1 wniosku, - w zakresie pkt 2), 3) i 4) za okres od daty podpisania umowy do dnia złożenia w/w wniosku. "A" Sp. z o.o. w G. pismem z dnia 7 października 2013 r., przesłanym drogą elektroniczną przekazał wnioskodawcy decyzje zawarte w pkt 1) wniosku, jednocześnie uznał, że brak jest podstaw prawnych z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa do przekazania informacji zażądanych w pkt 2) – 4) wniosku. W konsekwencji decyzją z dnia 10 października 2013 r., na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz w związku z art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił wnioskodawcy udzielenia informacji zażądanych w pkt 2) – 4) wniosku z dnia 3 października 2013 r. W uzasadnieniu decyzji powołując się na treść postanowienia Sądu Antymonopolowego z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie XVII Amz 1/96, opublikowanego w Wokandzie 1997/10/55, w którym stwierdzono, że za tajemnicę przedsiębiorstwa należy uznać dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu uznał, iż informacje zawarte w pkt 2-4 wniosku z dnia 3 października 2013 r. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Decyzja ta została skarżącemu doręczona w dniu 11 października 2013 r. (vide: skarga k. 17) Postanowieniem z dnia 4 lutego 2014 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 887/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Wójta Gminy na wskazaną wyżej decyzję uznając, że nie został wyczerpany środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym skarga jest niedopuszczalna. Wnioskiem z dnia 18 lutego 2014 r. Wójt Gminy ponownie zwrócił się do "A" Sp. z o.o. w G. o udostępnienie drogą elektroniczną informacji publicznych zażądanych w pkt 2) – 4) wniosku z dnia 3 października 2013 r. "A" Sp. z o.o. w G. pismem z dnia 21 lutego 2014 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie odmowy udzielenia pozostałych informacji publicznych żądanych wnioskiem z dnia 3 października 2013 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję z dnia 21 lutego 2014 r., Wójt Gminy zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne zastosowanie, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie udowodniono w żaden sposób, aby żądane przez skarżącą dokumenty były objęte klauzulą poufności i bezpodstawnie uznano, że domniemany interes przedsiębiorcy (wykonawcy zamówienia publicznego) jest tożsamy z interesem przedsiębiorcy (strony przeciwnej). Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie strony przeciwnej do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 3 października 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli uczyniono w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie podjęte w dniu 21 lutego 2014 r. przez "A" Spółkę z o.o. w G. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Rozstrzygnięciem tym "A" Sp. z o.o. odmówił udostępnienia części informacji żądanej we wniosku skarżącego z dnia 3 października 2013 r. Rozstrzygnięcie to poprzedzała decyzja z dnia 10 października 2013 r., którą również odmówiono udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie z powodu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Skarga na decyzję z dnia 10 października 2013 r. została przez sąd administracyjny prawomocnie odrzucona. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśniając motywy takiego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od rozważenia podmiotowego aspektu tej sprawy. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Jak wynika z odpisu KRS (nr [...]) "A" Spółka z o.o. w G. jest jednoosobową Spółką Gminy Miasta G., czyli osobą prawną jednostki samorządu terytorialnego. Jej jedynym właścicielem jest Gmina Miasto. Nie ulega zatem wątpliwości, że Spółka ta jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Podkreślić należy, że odmowa udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co do zasady następuje w trybie wydania decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a., z uwzględnieniem szczególnych wymogów określonych w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1 ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, albowiem jednoosobowa spółka gminna nie jest organem władzy publicznej. Skoro zatem ustawodawca w art. 17 powoływanej ustawy nakazuje do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej niebędących organami władzy publicznej odpowiednie stosowanie przepisu art. 16 tej ustawy, to oznacza to, iż w ten sposób stwarza w zakresie procedur udostępniania informacji publicznej w trybie wnioskowym nową kategorię specyficznego rozstrzygnięcia zbliżonego do decyzji administracyjnej, lecz różniącego się od niej przede wszystkim podmiotem wydającym rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę cel ustawy o dostępie do informacji publicznej jakim jest zagwarantowanie obywatelom realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej oczywistym, że odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej przepisu art. 16 tej ustawy, oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakakolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 maja 2013 r., II SAB/Po 28/13, Lex nr 1323850). Podejmując próbę takiego odpowiedniego zastosowania przywołanych powyżej przepisów do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej uznać należy, iż rozstrzygnięcia takowe winny zawierać oznaczenie podmiotu, datę wydania, oznaczenie wnioskodawcy, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydania rozstrzygnięcia, a rozstrzygnięcie, w stosunku do którego może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, powinno zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi. Uzasadnienie stanowiska podmiotu o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy winno zaś zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji oraz wskazanie jakich informacji dotyczyło żądanie, czy informacje te stanowiły informacje publiczną i podanie przyczyn, z powodu których odmówiono udostępnienia żądanej informacji, z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia i z przytoczeniem przepisów prawa. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że w kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcie Spółki z dnia 21 lutego 2014 r. posiada walor decyzji w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Pismo to zawiera datę wydania, oznaczenie podmiotu, od którego pochodzi, oznaczenie adresata i podpisy osób upoważnionych do reprezentowania Spółki, jednoznaczne rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej, jak również uzasadnienie prawne zajętego stanowiska z powołaniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądu administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż spełnia to minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 1981 r., sygn. SA 791/81, publ: ONSA 1981 Nr 2 poz. 91, z 8 lutego 1983 r., sygn. SA/Wr 559/82, publ: ONSA 1983 Nr 1 poz. 3, z 21 marca 2002 r., sygn. II SA 2213/01, Lex nr 157973; z 15 marca 2001 r., sygn. V SA 2938/99, Lex nr 51259, oraz z dnia 21 lipca 2011 r. o sygn. akt II OSK 1225/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważania te znajdą odpowiednie zastosowanie również w stosunku do rozstrzygnięć podmiotów o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Przechodząc do kolejnej kwestii proceduralnej należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 2 ustawy wnioskodawca, któremu podmiot niebędący organem władzy publicznej odmówił udostępnienia informacji publicznej, może wystąpić do tego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam podmiot (organ), który wydał orzeczenie w pierwszej instancji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Uzasadnia to odwołanie się do treści art. 127 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z art. 16 § 1 i art. 127 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że podział na decyzje ostateczne i nieostateczne oparty jest na stopniu ich wzruszalności i stabilności spowodowanych przez nie skutków prawnych. Wyczerpanie możliwości zaskarżenia decyzji odwołaniem do organu wyższej instancji lub wniesieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza, że stała się ona ostateczna. Wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji w kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 k.p.a., albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organu jest wówczas należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego w terminie przewidzianym przepisem art. 129 k.p.a. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania, gdyż uchybienie terminu powoduje bezskuteczność tych środków, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Merytoryczne rozpoznanie spóźnionego odwołania bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem prowadzi do weryfikacji decyzji bez podstawy prawnej, która stała się decyzją ostateczną i korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00, Lex nr 47217). Organ odwoławczy nie może bowiem działać z urzędu. Charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on dopiero w wyniku prawidłowo złożonego odwołania bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2004 r., II SA/Gd 134/01, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1830/10, Lex nr 1070805). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jest decyzją nieważną. Do takiego uchybienia doszło w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia 10 października 2013 r. "A" Sp. z o.o. po raz pierwszy rozpoznał wniosek skarżącego z dnia 3 października 2013 r. odmawiając udostępnienia części informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Decyzja ta, doręczona 11 października 2013 r. stała się ostateczna w dniu 11 listopada 2013 r. wskutek nie wystąpienia przez wnioskodawcę z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarga na wskazaną decyzję została odrzucona przez sąd administracyjny z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. Następnie skarżący w dniu 18 lutego 2014 r. ponownie zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia 3 października 2013 r. "A" Sp. z o.o. rozpoznał natomiast ten wniosek jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydał rozstrzygnięcie w dniu 21 lutego 2014 r. mające walor decyzji odmawiającej udostępnienia informacji. Innymi słowy "A" rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony po terminie, którego nie przywrócono, naruszając tym samy zasadę trwałości decyzji ostatecznej wyrażoną w art. 16 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.