II SA/Gd 194/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. S. i M. Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2015 r., nr; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących W. S. i M. S. kwotę 1014 zł (jeden tysiąc czternaście złotych), tytułem zwotu kosztów postępowania. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga W. S. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 26 lutego 2016 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas przeprowadzonej w dniu 15 czerwca 2015 r. na działce nr [...] w W. kontroli doraźnej ustalił, że na jej terenie, znajduje się: 1. obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, składający się z barakowozu, który jest przykryty dachem stanowiącym całość z dobudowaną częścią; od strony północnej barakowóz został rozbudowany o dodatkowe pomieszczenia (trzy pomieszczenia), oraz część sanitarną; obiekt posiada dach jednospadowym (nad całością), kryty blachą trapezową oraz płytami falistymi; barakowóz ustawiony jest na podporach, pozostała część na fundamentach punktowych betonowych (wylewanych); do obiektu doprowadzona jest energia elektryczna oraz kanalizacja sanitarna (odprowadzenie do zbiornika na ścieki); obiekt pełni funkcję rekreacji indywidualnej i stanowi całość funkcjonalną; wymiary barakowozu wynoszą 2,70 m x 7,0 m; według oświadczenia W. S., przedmiotowy obiekt został wybudowany w 2000 r.; barakowóz został ustawiony w 1985 r. przez teścia W. S. – K. H., który nie żyje; w 2000 r. do barakowozu W. S. dobudował pozostałą część - stan obecny; właścicielem obiektu jest M. i W. S.; W. S. oświadczył, że na wykonaną budowę jak i na postawienie barakowozu nie posiada pozwolenia; obiekt rekreacji indywidualnej jest trwale związany z gruntem; do barakowozu wykonane są schody betonowe, które stanowią całość z barakowozem; dojścia przy obiektach utwardzone zostały z betonu; 2. przyczepa typu "holenderskiego" z dobudowanym tarasem; 3. zbiornik na ścieki sanitarne. W dniu 16 czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne o nr [...] w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny W. obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej – barakowozu. Jednocześnie, organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne nr [...] w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki o nr [...] obręb ewidencyjny W., dwóch obiektów budowlanych pełniących funkcję rekreacji indywidualnej tj. części dobudowanej do istniejącego barakowozu o wymiarach 7,0 m x 3,0 m plus 3,10 m na 2,60 m wraz z urządzeniem budowlanym z nim integralnie związanym stanowiącym zbiornik na ścieki sanitarne oraz przyczepy typu "holenderskiego" o wymiarach 10,08 m x 3,0 m wraz z dobudowany tarasem niezadaszonym o konstrukcji drewnianej i wymiarach 3,34 m x 3,25 m. Postępowania te były prowadzone odrębnie, a kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje dotyczą postępowania prowadzonego pod nr [...], w przedmiocie barakowozu. Decyzją z dnia 20 lipca 2015 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. i W. S. rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej obiekt budowlany tj. część wybudowanego przed 1995 r. obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej – barakowozu o wymiarach 2,70 m x 7,0 m wraz ze schodami betonowymi (wejściem do barakowozu) oraz wykonanym na nim dachem. Decyzja ta została jednakże uchylona mocą decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2015 r., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził na terenie działki nr [...] obręb W. wizję, podczas której ustalił, że: barakowóz posiada oddzielny dach, jednospadowy, kryty blachą falistą; do barakowozu dobudowano schody betonowe o wymiarach: szerokość biegu 0,9 m, długość ok. 1,28 m (pięć stopni) betonowych; schody - wejście do barakowozu zostały wykonane w 2009 r. bez pozwolenia na budowę, a inwestorem wykonanych robót był W. S. (schody te są przedmiotem postępowania prowadzonego pod nr [...]); rozbudowana część od strony północnej posiada wspólną ścianę z barakowozem; do ściany barakowozu zamontowana jest belka, na której oparta jest konstrukcja dachu dokonanej rozbudowy. Następnie decyzją z dnia 28 października 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. i W. S. rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...], obręb ewidencyjny W., obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej tj. część wybudowanego przed 1995 r. obiektu budowlanego, składającego się z barakowozu o wymiarach 2,70 m x 7,0 m oraz wykonanego na nim dachu jednospadowego. Uzasadniając organ wskazał podstawy prawne zastosowania w niniejszej sprawie dyspozycji art. 37 i art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. powołując się na dyspozycję art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. i na okoliczność wybudowania przedmiotowego obiektu przed 1 stycznia 1995 r. Następnie stwierdził, że działka nr [...] położona w W. nie była i nie jest przeznaczona pod zabudowę. Jak bowiem wyjaśnił, zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. z dnia 18 grudnia 2007 r., nr [...] (Dz.Urz.Woj.Pom. [...]) działka nr [...] obręb ewidencyjny W., położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 65.R,ZL przeznaczonym pod tereny rolnicze oraz lasy, dla którego ustalono zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem realizacji inwestycji o funkcji publicznej z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej. Także zgodnie z planem zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy K. z dnia 22 czerwca 1979 r. nr [...] (Dz.Urz.WRN w G. [...]), teren na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka oznaczony był symbolem RP - tereny upraw polowych. Powyższe, w ocenie organu, uprawniało do przyjęcia, że w przypadku przedmiotowego obiektu budowlanego spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie wniósł W. i M. S. domagając się jej uchylenia i podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem: - prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.; - prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. W ocenie odwołujących się wydana przez organ I instancji decyzja nadal nie zawiera dokładnego opisu przedmiotu ewentualnej rozbiórki, a rozdzielenie obiektów usytuowanych na należącej do nich działce według daty ich budowy do odrębnych postępowań jest niezrozumiałe, tym bardziej, że dwa z trzech rozdzielonych obiektów postawionych na działce połączone są drewnianym dachem i tworzą funkcjonalną całość. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 26 lutego 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2015 r. Uzasadniając stwierdził, że organ I instancji zasadnie uznał, że istnienie na działce nr [...] barakowozu o funkcji rekreacji indywidualnej jest sprzeczne z ustaleniami obecnie obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również z ustaleniami planu obowiązującego w dacie budowy barakowozu. Powyższy fakt, w ocenie organu odwoławczego, upoważniał zaś organ I instancji do zastosowania dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza dokonanie rozbiórki części obiektu budowlanego, przy czym nie może być wątpliwości, co do zakresu tej rozbiórki, ani do podstaw merytorycznych takiej decyzji. W przedmiotowej sprawie zakres rozbiórki samowoli został jednoznacznie zdefiniowany jako barakowóz wraz ze znajdującym się nad nim dachem. Barakowóz nie jest trwale związany z gruntem, gdyż stoi na podporach. Istotne ponadto jest, że nakazana rozbiórka jest technicznie możliwa. W skardze skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji podnosząc, że wydane zostały one z naruszeniem: 1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 października 1974 r. - Prawo budowlane; 2. prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2015 r. nr [...], chociaż decyzja ta była niewykonalna w dniu wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały z uwagi na możliwość zawalenia się w przypadku rozbiórki barakowozu pozostałej części obiektu - dobudowanych pomieszczeń wraz z dachem jednospadowym, zbiornika na ścieki i betonowych schodów; 3. prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a.; Skarżący podkreślili przy tym, że w warunkach samowoli budowlanej w 2000 r. dobudowali do postawionego w 1985 r. barakowozu dodatkowe trzy pomieszczenia oraz część sanitarną. Nad całością obiektu został wybudowany dach jednospadowy, kryty blachą trapezową oraz płytami falistymi. Barakowóz ustawiony jest na podporach, pozostała część na fundamentach punktowych (wylewanych). Obiekt pełni funkcję rekreacji indywidualnej i stanowi całość funkcjonalną. Barakowóz posiada wymiary 2,70 m x 7,0 m, zaś dodatkowe trzy pomieszczenia wraz z częścią sanitarną mierzą 7,0 m x 3,0 m plus 3,10 m x 2,60 m. Urządzeniem budowlanym z nim integralnie związanym jest zbiornik na ścieki sanitarne wybudowany w 2002 r. Do barakowozu od strony zachodniej w 2009 r. dobudowane zostały betonowe schody. W wyniku tak dokonanej przebudowy powstał faktycznie nowy obiekt budowlany. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że ani względy ekonomiczne, ani trudności techniczne ani tez negatywne nastawienie adresatów czy innych podmiotów do wykonania decyzji nie stanowią przeszkody powodującej jej niewykonalność. Wojewódzki Sąd Administracyjni zważył, co następuje: Kontrolowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2015 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W przekonaniu Sądu nie znajduje uzasadnienia prawnego w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym prowadzenie przez organy postępowania administracyjnego jedynie wobec części obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej wybudowanej w 1985 r. (barakowozu). Z dokonanych w toku postępowania administracyjnego ustaleń wynika, że na terenie działki nr [...] w W. istnieje obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, który powstał w wyniku ciągu zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat. W 1985 r. K. H. postawił na tej działce barakowóz. Następnie w 2000 r. skarżący dobudowali do tego barakowozu trzy pomieszczenia oraz część sanitarną. Całość pokryta została dachem jednospadowym, krytym blachą trapezową oraz płytami falistymi. W 2009 r. skarżący do barakowozu dobudowali schody betonowe. Jak ustalił to organ I instancji, a na co również wskazują skarżący, wszystko razem stanowi całość funkcjonalną i jest użytkowane jako jeden obiekt, a żadna z dobudowanych części nie może funkcjonować samodzielnie. Wykonane w 2000 r. i w 2009 r. roboty budowlane stanowiły więc rozbudowę barakowozu w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Roboty budowlane, które prowadzą do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego (tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość) stanowią bowiem rozbudowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 949/13, LEX 1398413; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1042/1, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wyjaśnia, że budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Rozbudowa będzie więc powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 398/08, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak ustalono zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – powstałe w wyniku rozbudowy obiektu budowlanego jego powiększenie stanowi część obiektu budowlanego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 398/08, LEX nr 526413). Z uwagi na powyższe prowadzone w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego postępowanie powinno dotyczyć całego istniejącego obecnie, stanowiącego funkcjonalna całość obiektu budowlanego, składającego się z postawionego w 1985 r. barakowozu i z dobudowanych do niego trzech pomieszczeń, dachu, części sanitarnej i schodów betonowych. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - w wyniku wykonywania kolejnych robót budowlanych, już po wybudowaniu danego obiektu budowlanego (np. budynku gospodarczego), może dojść do takiej sytuacji, która ma miejsce w przedmiotowej sprawie, że w miejsce pierwotnie wybudowanego obiektu powstanie nowy, inny obiekt budowlany, nie będący już tym samym obiektem. W sprawie o takim stanie faktycznym brak jest podstaw do dzielenia wykonanych robót budowlanych z uwagi na to, że przedmiotem postępowania jest istniejący obiekt budowlany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1967/09, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie tak określonego stanu faktycznego uniemożliwiało zaś wydanie decyzji w niniejszej sprawie na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zapoczątkowany w określonej dacie i utrzymujący się przez pewien czas stan samowoli budowlanej ma z natury rzeczy charakter ciągły. Z tej przyczyny ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2220/09 – oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jednocześnie wskazać, że jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisu art. 103 ust. 2 stanowi bowiem, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił kontrolowaną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2016 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2016 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.