II SA/Gd 201/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2025 r., nr SKO Gd/4651/24 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wynajęcia mieszkania na wolnym rynku uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jej postanowienie Wójta Gminy Pszczółki z dnia 6 września 2024 r. Pani K. R. (Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) z 28 stycznia 2025 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wynajęcie mieszkania na wolnym rynku. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy Pszczółki po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o wynajęcie dla niej przez Gminny Ośrodek Pomocy w Pszczółkach mieszkania na wolnym rynku, powołując się na art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) postanowieniem z 6 września 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśniając, że w katalogu pomocy społecznej nie ma takiego rodzaju świadczenia. SKO po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej, postanowieniem z 28 stycznia 2025 r. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że Skarżąca we wniosku oświadczyła, że choruje i chodzi na terapię psychologiczną oraz że jest samotną matką dwojga niepełnosprawnych dzieci i zajmuje jeden pokój z dostępem do wspólnej kuchni i łazienki, w drugim pokoju natomiast mieszka jej ojciec, który stosuje wobec niej i jej dzieci przemoc. W ocenie SKO Wójt prawidłowo uznał, że wynajęcie mieszkania na wolnym rynku nie leży w gestii GOPS, jednak w takiej sytuacji należało załatwić sprawę merytorycznie, odmawiając wnioskowanej pomocy. Wójt powinien przy tym przeprowadzić wymagane procedurami postępowanie i na podstawie ustalonego stanu faktycznego wskazać stronie dopuszczalne formy pomocy, o jaką może się ona ubiegać. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie SKO z 28 stycznia 2025 r. wyjaśniła, że jak dotąd jedyną zaproponowaną jej przez Wójta formą pomocy był pobyt w Ośrodku Specjalistycznym w Rusocinie, taka forma pomocy jest jednak doraźna, a ona, opiekując się dwojgiem niepełnosprawnych bliźniąt, potrzebuje mieszkania. W piśmie z 8 sierpnia 2025 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 65 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku przekazania sprawy do organu właściwego pomimo takiego obowiązku wynikającego z treści przepisów postępowania administracyjnego oraz braku poinstruowania Skarżącej, jakie kroki powinna podjąć w celu uzyskania pomocy w postaci najmu przez gminę mieszkania na wolnym rynku. W uzasadnieniu zarzutów powołano się m.in. na treść art. 20 ust. 2a ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wskazując, że obowiązek gminy zapewnienia lokalu może być realizowany również poprzez najem lokali od podmiotów prywatnych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona podlega uwzględnieniu. Postanowienie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pszczółkach z 6 września 2024 r., działającego z upoważnienia Wójta Gminy Pszczółki, wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, (...), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że w ocenie organu "w katalogu pomocy społecznej" nie ma wnioskowanego świadczenia. SKO uznało natomiast, że wynajęcie mieszkania "nie leży w gestii GOPS", dlatego sprawę należało załatwić merytorycznie poprzez odmowę udzielenia pomocy. SKO stwierdziło jednocześnie, że organ powinien przeprowadzić postępowanie w sprawie wskazując stronie o jaką formę pomocy może się ubiegać i na tej podstawie wydać "odpowiednią decyzję." Zdaniem Sądu stanowisko SKO jest niejasne i wewnętrznie sprzeczne. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie sposób bowiem odczytać, czy SKO uznało brak właściwości organu do rozpoznania wniosku Skarżącej, czy też stwierdziło brak materialnoprawnej podstawy przyznania wnioskowanego świadczenia. W pierwszym przypadku – to jest braku właściwości organu, SKO stwierdziło, że sprawę należy rozstrzygnąć decyzją odmowną. Wydanie decyzji administracyjnej (jakiejkolwiek) z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi kwalifikowaną wadę decyzji administracyjnej, powodującą jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Stosownie do art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W sytuacji natomiast gdyby uznać, że SKO stwierdziło brak podstawy materialnoprawnej do orzekania przez Wójta, to wydanie decyzji merytorycznej, którą jest także decyzja odmawiająca przyznania świadczenia, również prowadziłoby do nieważności decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyć także należy, że SKO z jednej strony uznało że w sprawie należało wydać decyzję odmowną, wskazując jednocześnie (w dalszej części uzasadnienia) na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydanie "odpowiedniej decyzji." Wskazywanie na konieczność wydania decyzji odmownej z jednoczesnym uznaniem potrzeby wydania "decyzji odpowiedniej" jest stwierdzeniem się wykluczającym, uniemożliwiającym odczytanie oceny prawnej dokonanej przez SKO. Zdaniem Sądu sam już tylko brak precyzyjnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz jego wewnętrzna sprzeczność uzasadniała jego uchylenie. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd wskazujący, że zarówno z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 8, 9 i 11 k.p.a.), jak i z treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, że strona powinna wiedzieć, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydano decyzję w sprawie (por. wyrok NSA w Warszawie z 7 listopada 1984 r., II SA 1208/84). I choć NSA odniosło się w swoich rozważaniach do decyzji administracyjnej, uznać należy, że opisany standard postępowania organów administracji publicznej dotyczy również wydanych w sprawie postanowień. Odnosząc się zaś do stanowiska organu pierwszej instancji, wyrażonego w stwierdzeniu, że "w katalogu pomocy społecznej nie ma takiego rodzaju świadczenia" uznać należy, że organ ten w istocie nie stwierdził podstawy materialnoprawnej do rozstrzygnięcia żądania Skarżącej, wobec czego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie takie co do zasady należałoby uznać za prawidłowe, ponieważ brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18). Jednocześnie w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (por. wyrok NSA z 29 września 2022 r., II OSK 3057/19). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające było przez organ prowadzone, na co wskazuje przeprowadzenie w dniu 5 września 2024 r. wywiadu środowiskowego u Skarżącej. Oznacza to, że w ocenie organu pierwszej instancji żądanie Skarżącej nie było w sposób oczywisty bezpodstawne i wymagało przeprowadzenia stosownego postępowania, którego elementem w sprawach dotyczących pomocy społecznej jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (art. 107 § 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.). Zatem jeśli organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie brak jest podstawy materialnoprawnej przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero na skutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, to postępowanie to powinien zakończyć decyzją o jego umorzeniu wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zasadnicza, jednakże wadliwość kontrolowanego postępowania tkwi w ocenie Sądu gdzie indziej. Sprawa co ważne dotyczy szeroko rozumianego wsparcia zakresu pomocy społecznej. W takiej sytuacji organy administracji powinny szczególną uwagą przywiązywać do przestrzegania podstawowych zasad k.p.a. i podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.), działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 11 § 1 k.p.a.). W ramach wypełniania powyższych dyrektyw, obowiązkiem organu jest m.in. dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania (por. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., II OSK 578/14). Zdaniem Sądu analiza treści podania Skarżącej prowadzi do wniosku, że organy powinny były zwrócić się do Skarżącej o sprecyzowanie czego w istocie się domaga i dopiero na tej podstawie podjąć właściwe czynności w sprawie. Z podania Skarżącej wynika, że domaga się ona wynajęcia mieszkania na wolnym rynku, opisując swoją trudną sytuację życiową – w szczególności co ważne, związaną z doświadczaną przemocą domową. W takiej sytuacji organ administracji powinien pouczyć Skarżącą o przewidzianych prawem formach wsparcia (w tej mierze spostrzeżenie SKO zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uznać należy za słuszne) i zobowiązać do wskazania, której konkretnie formy wsparcia Skarżąca się domaga. Wynika to choćby z tego, że np. ustawa o pomocy społecznej w art. 36 pkt 2 przewiduje pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych. Ustawa ta przewiduje m. in. udzielenie schronienia dla osób dotkniętych przemocą domową (art. 47 ust. 4) – o czym informował Skarżącą pracownik socjalny. Wsparcie dla osób doznających przemocy domowej przewidziane jest również w art. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1673), przewidującej m. in. zapewnienie bezpiecznego schronienia (pkt 4), czy pomocy w uzyskaniu mieszkania (pkt 6). W końcu, na co zasadnie zwrócono uwagę w skardze – w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725), tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu wykonywania zadań, o których mowa w art. 4, gmina może także wynajmować lokale od innych właścicieli w celu ich podnajmowania (art. 20 ust. 2a ustawy). W świetle powyższych okoliczności jako co najmniej przedwczesne należało ocenić stwierdzenie Wójta o "braku świadczenia" jakiego domaga się Skarżąca. Warunkiem poprawności takiego ustalenia jest w pierwszej kolejności pouczenie Skarżącej o przewidzianych prawem rozwiązaniach i umożliwienie wyboru któregoś z nich. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może dokonać analizy, w jaki sposób postąpić z żądaniem Skarżącej. Oceny tej nie zmienia fakt, że Skarżąca we wniesionej do Sądu skardze nie wyraziła zainteresowania otrzymaniem tymczasowego schronienia, jako osoba dotknięta przemocą domową. Na etapie rozpoznawania wniosku Skarżącej organ nie wyjaśnił tej kwestii w sposób należyty, a nadto nie poinformował o innych przewidzianych prawem formach wsparcia np. o mieszkaniu socjalnym. W zależności od wyników dokonanej analizy żądania Skarżącej – po zobowiązaniu jej do jego sprecyzowania, Wójt powinien: 1) odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., w sytuacji stwierdzenia oczywistości braku podstaw do jego wszczęcia, np. z uwagi na oczywisty brak podstawy materialnoprawnej domagania się określonego uprawnienia albo 2) przeprowadzić postępowanie administracyjne i zakończyć je decyzją o umorzeniu postępowania, bądź decyzją o odmowie albo udzieleniu wnioskowanego świadczenia – w zależności od wyników ustaleń przeprowadzonego postępowania. Co istotne, wskazanej powyżej sposoby załatwienia wniosku Skarżącej organ administracji może zastosować jedynie w zakresie swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Jak już wcześniej wskazano, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zgodnie z przepisem art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany dokonać oceny podania strony również pod kątem swojej właściwości w sprawie będącej przedmiotem żądania. W razie gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia tej sprawy w formie decyzji, jest on obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do organu, który w jego ocenie jest właściwy w sprawie, i jednoczesnego powiadomienia o tym wnoszącego podanie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 65). W rozpoznawanej sprawie zwrócić należy uwagę, że w pierwszej instancji postanowienie wydane zostało przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Wójta Gminy Pszczółki. Upoważnienie takie jest wydawane na podstawie art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Z prawnego punktu widzenia to Wójt jest organem administracji, który rozpoznał podanie Skarżącej. W żadnej mierze organem takim nie jest Kierownik GOPS. Przeniesienie kompetencji orzeczniczych w sprawach z zakresu pomocy społecznej na kierownika ośrodka pomocy społecznej nie powoduje zmiany właściwości organu, a wydana w sprawie decyzja jest w dalszym ciągu decyzją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do ogólnej zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153). W przedmiotowej sprawie ma to istotne znaczenie, ponieważ badanie właściwości rzeczowej organu musi odbywać się w świetle właściwości Wójta jako organu administracji, a nie jedynie w zakresie właściwości spraw, do rozpoznawania których Wójt upoważnił kierownika GOPS. W konsekwencji, gdy zakres żądania określony w podaniu wniesionym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wykracza poza zakres spraw do których upoważniony został Kierownik tego ośrodka, natomiast organem właściwym rzeczowo nadal jest Wójt, obowiązkiem Kierownika jest bezzwłoczne przekazanie sprawy Wójtowi bądź odpowiedniej jednostce organizacyjnej gminy, przy czym nie ma tu zastosowania tryb z art. 65 § 1 k.p.a., ponieważ przekazanie to ma charakter czysto techniczny, w ramach struktur organizacyjnych tego samego organu administracji. Podsumowując, rozpoznanie podania Skarżącej postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania uznać należy za nieprawidłowe wobec przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postaci przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednocześnie czynności organów administracji zmierzające do merytorycznej oceny wniosku Skarżącej należy uznać za przedwczesne wobec braku właściwego pouczenia znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej Skarżącej o przysługujących jej przewidzianych prawem formach pomocy i podjęcia próby sprecyzowania czego tak naprawdę się domaga. Ponadto SKO uzasadniając wydane w sprawie postanowienie nie uzasadniło należycie swojego orzeczenia zawierając w jego treści sprzeczne ze sobą stwierdzenia oraz wadliwą ocenę prawną należytego postępowania w sprawie. Prowadzi do konkluzji, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, 8, 11, 12, 61a oraz 104 § 1 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w związku z treścią art. 119 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W realiach tej sprawy oznacza to m. in., że ponownie rozpoznając sprawę Wójt: pouczy Skarżącą o przewidzianych prawem możliwościach wsparcia dla osób znajdujących się w sytuacji życiowej analogicznej do Skarżącej, a następnie zobowiąże ją do sprecyzowania jakiej formy pomocy Skarżąca oczekuje od organu. W zależności sposobu sprecyzowania przez Skarżącą treści wniosku Wójt: odmówi wszczęcia postępowania, jeżeli z oczywistych i niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy wyniknie, że postępowanie nie może być wszczęte bądź umorzy decyzją administracyjną prowadzone ponownie postępowanie administracyjne, jeśli uzna po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego m. in., że brak jest podstawy prawnej umożliwiającej rozstrzyganie o żądaniu Skarżącej; przyzna lub odmówi przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia decyzją administracyjną, jeśli żądanie Skarżącej podlegać będzie tej formie rozstrzygnięcia; załatwi sprawę we właściwej formie, w sytuacji, gdy żądanie Skarżącej podlega załatwieniu w sposób merytoryczny w innej formie niż decyzja administracyjna; w przypadku stwierdzenia braku właściwości do załatwienia sprawy Skarżącej, organ przekaże podanie do organu właściwego, informując o tym Skarżącą. SKO skontroluje natomiast prawidłowość zastosowania się Wójta do wskazań Sądu wynikających z niniejszego uzasadnienia. Orzecznictwo sadów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.