II SA/Gd 209/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg J. B., B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. oraz E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 stycznia 2024 r., nr SKO Gd 3622/23 w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargi B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. oraz E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C.; 2. odrzuca skargę J. B. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 8 listopada 2021 r. J. B., działając w imieniu "B." s.c. (dalej: "Inwestor", "Wnioskodawca") wystąpił do Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych (dwa budynki ok. 250 lokali mieszkalnych) wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym, parkingami, garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] obręb nr [...] przy ul. R. w G. Po wezwaniu Inwestora do uzupełnienia wniosku Prezydent decyzją z 9 czerwca 2022 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji ocenił, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji występującej w kwartale zabudowy utworzonymi pomiędzy ul. R. oraz ul. W. o funkcji produkcyjnej, magazynowej, składowej i usługowej, w kwartale tym nie ma bowiem zespołów budynków wielorodzinnych dostępnych z tej samej drogi publicznej. Tym samym warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prezydent uznał za niespełniony. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 13 stycznia 2023 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Kolegium podkreśliło, że wyznacznikiem spełnienia tego ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w ww. przepisie. Zaakcentowano, że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przyjmując takie rozumienie przesłanki regulującej zasadę dobrego sąsiedztwa organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko przyjęte przez organ pierwszej instancji nie zostało wystarczająco uzasadnione, w związku z czym wymaga ponownej analizy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z 17 kwietnia 2023 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji ponownie stwierdzając, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż planowana inwestycja nie kontynuuje następujących parametrów zabudowy w obszarze analizowanym: linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestora Kolegium decyzją z 2 stycznia 2024 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) - dalej: "Rozporządzenie", wskazując następnie, że z ponownie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu wynika, iż działki sąsiadujące z terenem działki nr [...] zlokalizowane są przy ul. R., ul. W., ul. S., ul. G. i ul. U., przy czym istnieje wyraźny podział funkcjonalny tego terenu, co zostało wyjaśnione w treści analizy, jak i przedstawione na jej załączniku graficznym. Kolegium zwróciło uwagę, że teren planowanej inwestycji jest zlokalizowany pomiędzy ul. R. (działki nr: [...]-[...], obręb [...]) oraz ul. W. (działka nr [...], obręb [...]), w kwartale zabudowy tworzącej spójny funkcjonalnie kwartał urbanistyczny z zabudową o funkcji produkcyjnej, magazynowej, składowej i usługowej. Na tym terenie nie występują budynki ani zespoły budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. W ocenie organu odwoławczego wyniki przeprowadzonej analizy wraz z charakterystyką i wyszczególnieniem działek gruntowych poddanych analizie oraz przedstawionym sposobem wyliczenia średnich wielkości parametrów i wskaźników zabudowy występującej w sąsiedztwie wykazały, że planowana przez Inwestora na terenie działki nr [...] inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy planowanej z zastaną na danym terenie. Z poczynionych ponownie ustaleń przez organ pierwszej instancji wynika bezspornie, że poddany analizie teren jest wyraźnie podzielony na tzw. kwartały urbanistyczne, każdy o innej funkcji zabudowy, o odmiennych cechach architektonicznych. Jeden z kwartałów charakteryzuje się funkcją produkcyjno-magazynowo-usługową, a drugi strefą o funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo/usługowej. Kolegium wskazało, że zamiarem Inwestora jest zabudowa wielorodzinna na obszarze o dominującej funkcji produkcyjno-magazynowo-usługowej. Cały teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest w strefie produkcyjno-magazynowo-usługowej. Zdaniem organu odwoławczego zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na terenie zabudowy produkcyjno-magazynowo-usługowej nie będzie kontynuowała funkcji produkcyjno-magazynowo-usługowej, a zatem nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu u.p.z.p. Zasadnicza różnica w sposobie zagospodarowania tych odmiennych przestrzeni tworzących odrębne spójne kwartały zabudowy o odmiennej funkcji, skali i charakterze, a także odmienny sposób zagospodarowania terenu, oddzielonych od siebie ul. R. i ul. W. polega na tym, że w pierwszym występuje funkcja wyłącznie mieszkaniowa: budynki w zabudowie wielorodzinnej - liczne budynki kilkukondygnacyjne (od III do V kondygnacji) o szerokich elewacjach frontowych, dachach spadzistych i płaskich, a także budynki jednorodzinne. Wokół budynków wielorodzinnych są dojścia piesze, alejki, teren biologicznie czynny: wysoka i niska zieleń, place zabaw, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, garaże. A w drugim, gdzie występuje funkcja produkcyjna, magazynowa i usługowa (w tym biurowa), występują przeważnie budynki jednoprzestrzenne, tj. hale produkcyjne i magazynowe o jednej kondygnacji posiadające najczęściej dachy płaskie, a także budynki biurowe o wysokości od I do V kondygnacji o dachach płaskich i wąskich elewacjach frontowych wraz z placami manewrowymi, dojazdami i miejscami postojowymi dla samochodów ciężarowych, place składowe, teren przeważnie utwardzony (bez terenów biologicznie czynnych), fundamenty i utwardzenia pod różne urządzenia, wiaty magazynowe i przegrody na materiały budowlane, a także zbiorniki i kontenery. Planowana inwestycja nie kontynuuje zatem funkcji występującej w kwartale zabudowy utworzonym pomiędzy ul. R. (działka nr [...] obręb [...] i działki nr [...]-[...] obręb [...]) oraz ul. W. (działka nr [...] obręb [...]) o funkcji produkcyjnej, magazynowej, składowej i usługowej. W tym kwartale nie ma zespołu budynków wielorodzinnych dostępnych z tej samej drogi publicznej ul. R. Podsumowując Kolegium podniosło, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób racjonalny wykazał sprzeczność planowanej na działce nr [...] inwestycji z funkcją terenów występujących w obszarze analizowanym. W konsekwencji tak poczynionych ustaleń działki sąsiednie dokładnie zakreślone na załączniku graficznym do decyzji nie mogą stanowić tzw. dobrego sąsiedztwa dla realizacji dwóch budynków wielorodzinnych planowanych przez Inwestora na terenie działki nr [...], skoro na ich podstawie nie można wyznaczyć wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami Rozporządzenia. W skardze na decyzję organu odwoławczego J. B. oraz "B." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (następca prawny "B." s.c. J. B., K. K.), reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucili jej naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a." polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności wobec wadliwej oceny dominujących funkcji zabudowy oraz braku ustalenia parametrów, cech ani wskaźników kształtowania zabudowy; 2. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom przedstawionym przez stronę skarżącą; 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; 4. art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta z 17 kwietnia 2023 r.; 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta z 17 kwietnia 2023 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, wadliwą ocenę dominującej funkcji zabudowy oraz nie ustalenie parametrów, cech ani wskaźników kształtowania zabudowy; 2. § 3 ust. 1 Rozporządzenia poprzez wadliwą ocenę dominującej funkcji zabudowy oraz braku ustalenia parametrów, cech ani wskaźników kształtowania zabudowy w wyniku przeprowadzonej niepoprawnie analizy, której wyniki zostały zniekształcone. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że przyjęty przez organy obszar analizy jest niezgodny z § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Wskazano, że z podkładu mapowego dołączonego do wniosku organ pierwszej instancji wyciął cały zachodni fragment mapy, dzięki czemu zakrył i nie ujawnił osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, znajdującego się po zachodniej stronie ul. R. (adresy: [...]-[..]. Z związku z tym cała analiza została przeprowadzona niepoprawnie, a wyniki analizy zostały zniekształcone i jako takie są obarczone wadliwością. Strona skarżąca wskazała, że wnioskowany teren inwestycji nie stanowi terenu przemysłowego, lecz nieużytek poprzemysłowy w formie całkowicie niezabudowanego ugoru. Obecnie leży on pomiędzy zabudową mieszkaniowo-usługową dzielnicy O. od zachodu a dzielnicą usługowo-przemysłową od wschodu, ogrodami działkowymi od północy i nieruchomością mieszkaniową jednorodzinną przy ul. R. [..] od południa, przy czym bezpośrednio od wschodu sąsiaduje ze sklepem meblowym "[...]" (ul. R. [..]), wielokondygnacyjnym biurowcem (ul. R. [...]) i P. (ul. R. [...]). Za nieprawdziwe uznano tym samym stwierdzenie, że teren inwestycji leży w dzielnicy/kwartale zabudowy przemysłowej. W skardze na decyzję organu odwoławczego "E." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (nabywca działki nr [...]), reprezentowana przez pełnomocnik będącą radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji sporządzonej w oparciu o analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonanej w sposób wybiórczy, tj. z pominięciem działek znajdujących się w obszarze analizowanym, na których istnieje zabudowa wielorodzinna, co doprowadziło do nieuprawnionego stwierdzenia, że planowana inwestycja nie kontynuuje parametrów zabudowy występujących w obszarze analizowanym; 2. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz brak odzwierciedlenia niniejszego w uzasadnieniu decyzji, podczas gdy Kolegium zobligowane było do wyjaśnienia istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego, kierując się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników, tj. strony skarżącej do władzy publicznej, Kolegium nie wyjaśniło w sposób wystarczający powodów utrzymania w mocy decyzji Prezydenta odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że warunek wskazany w niniejszym przepisie nie został spełniony - inwestycja nie kontynuuje parametrów zabudowy w obszarze analizowanym tj.: linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu, co spowodowało wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem strony, tj. decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy; 2. § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nieuprawnione zawężenie obszaru objętego analizą jedynie do tzw. kwartału zabudowy produkcyjno-magazynowo-usługowej, podczas gdy z dyspozycji tego przepisu wynika wyraźnie, jaki obszar powinien stanowić podstawę do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu; 3. art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 8 Rozporządzenia poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie spowodowane nieuprawnionym zawężeniem obszaru objętego analizą jedynie do tzw. kwartału zabudowy pomiędzy ul. R. (działki nr: [...]-[...], obręb [...]) oraz ul. W. (działka nr [...], obręb [...]), z całkowitym pominięciem pozostałego obszaru objętego analizą, w którym występuje zabudowa wielorodzinna, dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. R.), co doprowadziło organy obu instancji do przekonania, że brak jest kontynuacji parametrów zabudowy w zakresie wynikającym z ww. przepisów Rozporządzenia, pomimo istnienia zabudowy wielorodzinnej nawet we wskazanym przez Prezydenta obszarze objętym analizą (tzw. kwartale zabudowy produkcyjno-magazynowo-usługowej); 4. art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, która doprowadziła organy obu instancji do stwierdzenia, że na obszarze analizowanym istnieją tzw. "kwartały zabudowy", w których jest ukształtowana przestrzeń zabudowy mieszkaniowej (po zachodniej stronie ul. R.) oraz przestrzeń tworząca kwartał zabudowy produkcyjno-magazynowo-usługowej (ograniczona ul. R. i ul W.), co zdaniem organów uniemożliwia lokalizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na wnioskowanym obszarze, W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przyznano, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, lecz sama analiza została przeprowadzona jedynie w wyznaczonym przez architekta obszarze tzw. kwartału zabudowy produkcyjno-magazynowo-usługowej, co zdaniem strony skarżącej jest nieprawidłowe. Zawężenie obszaru analizy do tego kwartału spowodowało bowiem pominięcie w analizie pozostałego obszaru, na którym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych strona skarżąca podniosła, że wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu, nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Podkreślono, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Podsumowując podniesiono, że na obszarze analizowanym istnieje zróżnicowana zabudowa: budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne, magazyny, budynki o charakterze usługowym. Wskazano, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] znajdują się budynki wielorodzinne zlokalizowane po przeciwnej stronie ul. R. Po wschodniej stronie tej działki zlokalizowane są budynki usługowe i magazyny, natomiast od północy istnieją ogródki działkowe oraz zabudowa wielorodzinna. Zlokalizowanie zatem budynków wielorodzinnych w opisanej okolicy w żaden sposób nie naruszy ładu przestrzennego, wręcz przeciwnie uzupełni istniejącą zabudowę o budynki mieszkalne z infrastrukturą towarzyszącą. Kolegium w odpowiedzi na skargi, wnosząc o ich oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 210/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", połączył sprawę ze skargi "E." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością ze sprawą ze skargi J. B. i "B." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 stycznia 2024 r. sygn. akt SKO Gd 3622/23 w przedmiocie warunków zabudowy, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 209/24, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, postanawiając o dalszym prowadzeniu połączonych spraw pod sygn. akt II SA/Gd 209/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 stycznia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 17 kwietnia 2023 r. odmawiającą ustalenia "B." s.c. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych (dwa budynki ok. 250 lokali mieszkalnych) wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym, parkingami, garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] obręb nr [...] przy ul. R. w G. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130), która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 9222022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17). Jak już wyżej wskazano, decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową. Konkluzja ta nie zmienia jednak tego, że organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy dysponuje pewnymi luzami decyzyjnymi, które wynikają nie z uznaniowego charakteru tej decyzji, ale posłużenia się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi, takimi jak "działka sąsiednia" lub "kontynuacja funkcji", ewentualnie z odesłania do wyników analizy urbanistycznej w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) (zob. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2853/20). W piśmiennictwie wskazuje się, że ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku powtarzania przez nową zabudowę dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (tak: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2013). Planowana inwestycja nie może jednak odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest bowiem ochrona "ładu przestrzennego" (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06). Z regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, czy zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Inaczej rzecz ujmując - w zakresie kontynuacji funkcji mieści się jedynie taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (zob. wyrok NSA z 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1401/06). Przenosząc poczynione dotychczas uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy podkreślić, że każda sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Należy również zaakcentować, że z jednej strony prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, z drugiej zaś wszelkie przepisy ograniczające to prawo nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP gwarantuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z tego względu decyzja administracyjna może wprawdzie ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży przepis ustawy. Taką decyzją ograniczającą własność nie jest jednak decyzja o warunkach zabudowy, co przesądził wyraźnie sam ustawodawca, stanowiąc w art. 63 ust. 2 u.p.z.p., że: "decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji". Jednym z istotnych czynników normatywnych limitujących właścicielską swobodę zagospodarowania terenu jest ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od jej dostosowania do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Skoro celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, to oznacza, że trzeba badać wpływ inwestycji na otoczenie ujmowane w sensie urbanistycznym, przyjmując zarazem, że wyznacznikiem spełnienia ww. ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze - zasadniczo na całym obszarze analizowanym w rozumieniu § 3 Rozporządzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie jedynie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu wyodrębnionej z obszaru analizowanego i mającej stanowić wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zob. np. wyrok NSA z 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11), nie oznacza to jednak, że taka "podprzestrzeń" - rozumiana zwłaszcza jako najbliższe sąsiedztwo projektowanej inwestycji (w niniejszej sprawie: wyodrębniony kwartał zabudowy, do którego zaliczono inwestowany teren) - nie może mieć znaczenia przy ustalaniu poszczególnych parametrów zabudowy z ewentualnym odstępstwem od wartości średnich w obszarze analizowanym (zob. np. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 128/18). W wyroku z 12 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 850/18 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że jakkolwiek pojęcie stref (podobszarów) urbanistycznych w ramach przyjętego obszaru analizowanego w rozumieniu § 3 ust. 1 Rozporządzenia nie ma charakteru normatywnego, nie można jednak wykluczyć, że - w odniesieniu do wielkoprzestrzennych lub położonych w specyficznym obszarze zabudowy terenów oraz w celu pełnego i najbardziej miarodajnego zapewnienia realizacji ustawowej zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - wyznaczenie tego rodzaju jednostek urbanistyczno-architektonicznych może okazać się uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że podział obszaru analizowanego na tego rodzaju strefy musi być stosowany z dużą ostrożnością i rozwagą, aby nie doprowadzić do zniekształcenia obrazu istniejącego w terenie ładu urbanistyczno-architektonicznego lub jego błędnej interpretacji. Przede wszystkim konieczne jest unikanie sytuacji, w której ustalenie swoistych podobszarów obszaru analizowanego dokonywane jest bezpośrednio w celu z góry założonego potwierdzenia albo wykluczenia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu takiego zarzutu nie można w uzasadniony sposób czynić względem analizy architektoniczno-urbanistycznej, która stanowiła oparcie dla kontrolowanych rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że granice obszaru analizowanego ustalono w odległości 378 m wokół działki nr [...], obręb [...] w G. Odległość ta jest trzykrotną szerokością frontu terenu, który wynosi 126 m (długość granicy działki od strony wjazdu, który Inwestor oznaczył na koncepcji zagospodarowania terenu). Działka posiada bezpośredni dostęp do ul. R., od strony północnej, poprzez istniejący zjazd. Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu autorka analizy wskazała, że działka objęta wnioskiem Inwestora jest położona przy ul. R., jest niezabudowana, ma utwardzoną nawierzchnię (obecnie jest terenem parkingowo-składowym), natomiast działki sąsiadujące z terenem objętym wnioskiem są położone przy ul. R., ul. W., ul. S., ul. G. i ul. U., przy czym istnieje wyraźny podział funkcjonalny tego terenu. Po zachodniej stronie ul. R. występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna (wzdłuż ul. S.) i wielorodzinna (pomiędzy terenem kolejowym i zabudową przy ul. G.). Po przeciwnej, wschodniej stronie ul. R. jest zlokalizowana zabudowa usługowa, magazynowa i przemysłowo-składowa, teren jest zabudowany budynkami o funkcji w przewadze produkcyjnej i magazynowej (w tym placami składowymi), a także usługowej (w tym biurowej), ograniczony ogrodami działkowymi od północy i ul. W. od południa (ulica stanowi granicę pośredniej strefy ujęcia wody "L."). Autorka analizy podkreśliła, że powyższe obszary tworzą odrębne, spójne kwartały zabudowy, których odmienne cechy wynikające z funkcji są wyraźne i nie budzą wątpliwości: odmienna skala i charakter zabudowy, w zabudowie wielorodzinnej są to liczne budynki kilkukondygnacyjne (od III do V) o szerokich elewacjach frontowych, natomiast w zabudowie o funkcji produkcyjnej, magazynowej i usługowej (w tym biurowej) to budynki jednoprzestrzenne, hale produkcyjne i magazynowe o jednej kondygnacji, posiadające najczęściej dachy płaskie, budynki biurowe (od I do V kondygnacji). Wskazano również na odmienny charakter zagospodarowania terenu towarzyszący zabudowie: wokół budynków wielorodzinnych są dojścia piesze, alejki, zieleń, place zabaw, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, garaże, natomiast w zabudowie o funkcji produkcyjnej, magazynowej i usługowej występują: place manewrowe, dojazdy i miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych, place składowe, teren jest przeważnie utwardzony, występują fundamenty i utwardzenia pod urządzenia, wiaty magazynowe i przegrody na materiały sypkie i kruszywa, zbiorniki kontenery. W ocenie Sądu ustalenia znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej, przyjęte w całości za podstawę orzeczeń organów obu instancji, niewątpliwie wskazują, że inwestycja o planowanych parametrach zaburzałaby ład przestrzenny i architektoniczny wyznaczonego i wziętego pod uwagę terenu. Zdaniem Sądu wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze (np. kwartale zabudowy, przez który rozumie się zwykle jakąś część przestrzeni miejskiej wydzieloną ulicami), który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd podziela stanowisko organów, że urbanistyczna całość powinna ograniczać się w przedmiotowej sprawie do najbliższego sąsiedztwa, kwartału zabudowy ograniczonego istniejącymi ulicami, gdzie zlokalizowana jest zabudowa o funkcji produkcyjnej, magazynowej i usługowej o parametrach, cechach, wskaźnikach zabudowy i zagospodarowania terenu odmiennych niż wnioskowana inwestycja. Analiza charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze i w najbliższym sąsiedztwie wskazała, że wnioskowana inwestycja o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej nie stanowi "kontynuacji funkcji" w obszarze tworzącym urbanistyczną całość, tj. w kwartale zabudowy o funkcji produkcyjnej, magazynowej i usługowej pomiędzy ulicami R. i W. Wprowadzenie nowej zabudowy o odmiennych cechach architektonicznych i urbanistycznych od istniejącej (zabudowa wielorodzinna) spowoduje ewidentny brak harmonii w ładzie przestrzennym i tym samym nie da się jej pogodzić z zabudową już istniejącą na tym terenie. A zatem, planowana inwestycja nie spełnia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie "kontynuacji funkcji" oraz nie daje się pogodzić z istniejącym sposobem zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że planowana zabudowa nie daje się pogodzić z istniejącym sposobem zagospodarowania terenów bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, z którym teren objęty planowaną inwestycją stanowi jedność urbanistyczną. Jak już wyżej wskazano, w judykaturze wskazuje się na dopuszczalność wyznaczenia w ramach obszaru analizowanego stref (podobszarów) urbanistycznych w celu pełnego i najbardziej miarodajnego zapewnienia realizacji ustawowej zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela. Zatem organy zasadnie w niniejszej sprawie dokonały podziału obszaru analizowanego na kwartały zabudowy (strefy, podobszary urbanistyczne) w ramach przyjętego obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., gdyż różnią się one od siebie wskazanym wyżej rodzajem zabudowy. W kontrolowanej sprawie wykazano wystarczająco uzasadnione przesłanki przemawiające za koniecznością podziału obszaru analizowanego na dwie strukturalnie wydzielone części: po zachodniej stronie ul. R. występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna (wzdłuż ul. S.) i wielorodzinna (pomiędzy terenem kolejowym i zabudową przy ul. G.), zaś po przeciwnej, wschodniej stronie ul. R. jest zlokalizowana zabudowa usługowa, magazynowa i przemysłowo-składowa. W wydanych w sprawie decyzjach wykazano niezgodność planowanej na działce nr [...] inwestycji z funkcją terenów występujących w obszarze analizowanym. W konsekwencji tak poczynionych ustaleń wskazane na załączniku graficznym do decyzji działki sąsiednie nie mogą stanowić tzw. dobrego sąsiedztwa dla realizacji dwóch budynków wielorodzinnych planowanych przez Inwestora na terenie działki nr [...], skoro na ich podstawie nie można wyznaczyć wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podsumowując Sąd stwierdza, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla sprawy, tj. że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na brak zgodności z funkcją zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargi "B." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz "E." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, uznając je za nieuzasadnione. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzucił skargę wniesioną przez J. B. z uwagi na brak po jego stronie interesu prawnego do zaskarżenia decyzji Kolegium z 2 stycznia 2024 r. Należy zwrócić uwagę, że składając w dniu 8 listopada 2021 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy J.B. działał w imieniu i na rzecz spółki cywilnej "B." (był jednym z dwóch wspólników tej spółki). W skardze wyjaśniono, że "B." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością powstała w wyniku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w trybie art. 572 w zw. z art. 551 § 2 i 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 18 ze zm.) na podstawie zaprotokołowanej przez notariusza uchwały nr [...] wspólników "B." s.c., tj. K. K. i J. B., z dnia 24 lutego 2023 r. (co potwierdza załączony do skargi odpis z Krajowego Rejestru Sądowego z 7 lutego 2024 r.)[pic]