II SA/Gd 215/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 marca 2025 r. nr SKO Gd/4581/24 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz L.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. M. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy. Sprzeciw wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 14 listopada 2023 r. nr WUiA- V.6730.242-4.2023.AC.347859 W. ul. J. [...] otrzymała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o szyb windy w budynku położonym na działce nr [...] obręb [...] w G. przy ul. J. [..]. Pismem z dnia 27 maja 2024 r. L. M., M. M. oraz G. W., członkowie Wspólnoty, złożyli wniosek o wznowienie postępowania, wskazując, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Jako swój interes wskazali, że budowa windy w istotny sposób spowoduje pogorszenie warunków ich życia. Bliska odległość windy od mieszkań spowoduje hałas i drgania, a sama winda ograniczy dostęp światła. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2024r. nr WUiA-V.6730.242-5.2023.WK.347859 Prezydenta Miasta Gdańska wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją nr WUiA-V.6730.242-4.2023.AC.347859 z dnia 14 listopada 2023 r. w związku z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. W dniu 19 sierpnia 2024r. wpłynęło stanowisko skarżącej w sprawie po zapoznaniu się z aktami wraz z wnioskiem o wstrzymanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr WUiA-V.6730.242-6.2023.WK.347859 Prezydent Miasta G. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 14 listopada 2023r. o warunkach zabudowy dla W. ul. J. [...] dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o szyb windy w budynku położonym na działce nr [...] obręb [...] w G. przy ul. J. [...]. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 11 marca 2024 nr. SKO GD/4581/24 wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie (o wznowieniu postępowania - przyp. Kolegium) stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Powyższe oznacza, że organ powinien prowadzić postępowanie wznowieniowe (po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania) dwuetapowo. W pierwszym etapie organ powinien ustalić, czy zaistniała przyczyna wznowienia i gdy ustali pozytywny wynik tego etapu, przejść do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Zdaniem Kolegium, już wstępny etap postępowania, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, nie został przez organ pierwszej instancji właściwie przeprowadzony. Brak jest bowiem w wydanej decyzji jakiejkolwiek analizy w zakresie tego czy podmiot, który złożył wniosek w sprawie może być uznany za stronę takiego postępowania, a także brak jest uzasadnienia w zakresie tego czy rzeczywiście bez swojej winy określone podmioty nie brały udziału w postępowaniu. SKO wskazało, że organ I instancji nie odniósł się do tego czy wada wskazana przez wnioskodawców rzeczywiście zaistniała. Dalej Kolegium podniosło, że z akt postępowania nie wynika, żeby organ I instancji przeprowadził jakąkolwiek analizę w kontekście uznania określonych podmiotów za strony postępowania. Orzecznictwo sądowe przekonuje, że stronami postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy są przede wszystkim inwestor, ale i właściciele sąsiednich działek. Działka wnioskodawcy graniczy co najmniej z pięcioma innymi działkami. Brak jest w aktach dowodów na to, żeby organ ustalał dane właścicieli tych działek lub choćby okoliczność, że są one własnością tego samego właściciela co teren objęty wnioskiem. Ponadto SKO zgodziło się co do zasady z argumentacją podniesioną przez skarżącą, z której wynika, że aby wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, teren inwestycji powinien mieć dostęp do drogi publicznej, przy czym nie chodzi wyłącznie o dostęp prawny, ale i faktyczny. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wskazano natomiast drogi publicznej, z której będzie następowała obsługa komunikacyjna dla planowanej inwestycji, a organ w decyzji uznał, iż chodzi o działkę nr [...], z której następować miał dostęp do drogi publicznej. Jak wynika natomiast z analizy mapy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do działki nr [...], a nie zostało wyjaśnione czy taki dostęp mógłby odbywać się choćby i przez inne działki. Kolegium zauważa również, że niezależnie od tego, czy inwestycja polega na budowie czy też rozbudowie, u.p.z.p. wymaga podania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy. W tym kontekście organ nie powinien ograniczać rozstrzygnięcia do ustalenia, że linia zabudowy pozostaje bez zmian, gdyż właściwy przepis do tego nie upoważnia. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich co jednoznacznie wynika z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Decyzja ta wyłącznie potwierdza możliwość realizacji inwestycji na danym terenie, a nie przesądza, ani że ona powstanie ani nie obliguję do jej realizacji. Ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku przyznało jednak organowi I instancji rację, że Wspólnota Mieszkaniowa jest stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a wspólnotę mieszkaniową reprezentuje na zewnątrz zarząd. Tym samym organ nie ma obowiązku badania treści stosunków pomiędzy zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej a jej mieszkańcami. Jeśli zarząd legitymuje się uchwałą potwierdzającą wybór osób do działania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej, to domniemywać należy, że zarząd taki działa w granicach przyznanego mu upoważnienia. Na koniec SKO nakazało organowi I instancji wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji czy wada wskazana przez wnioskodawców, która była przyczyną wznowienia postępowania, zaistniała, a jeśli tak było, wówczas organ powinien zweryfikować swoje rozstrzygnięcie mając na uwadze z jednej strony wskazówki wyżej wymienione przez Kolegium oraz zarzuty stawiane przez skarżących. We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że nie zgadza się z treścią jego uzasadnienia, a w szczególności wskazanego zakresu rozpoznania dla organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wskazuje, że nakazanie organowi pierwszej instancji przez SKO, by ten przy ponownym rozpatrywaniu sprawy znowu dokonał oceny w zakresie, czy skarżąca ma status strony postępowania zakończonego prawomocną decyzją, a także, czy zachodzi wada postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest nieuzasadnione, ponieważ zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Skoro zakaz reformationis in peius dotyczy całego przebiegu postępowania administracyjnego, a nie wyłącznie jednej z jego faz to organ pierwszej instancji nie może pogorszyć sytuacji prawnej odwołującego, a jeżeli to uczyni, to taka decyzja powinna być uchylona przez organ wyższy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, mocą którego to na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – zwanej dalej k.p.a., uchylono decyzję organu I instancji z dnia 29 sierpnia 2024 r. i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 1 i 2 p.p.s.a.).Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei w myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowić winno wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte takimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Według art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Oceniając przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestionowanej decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym uznać należało, że decyzja ta nie odpowiada prawu. Organ I instancji, po wznowieniu postępowania na wniosek m.in. wnoszącej sprzeciw, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 14 listopada 2023 r. w przedmiocie warunków zabudowy wydanej wobec W. ul. J. [...] uznając, że cyt. "mimo nie uwzględnienia stron będących uczestnikami w niniejszym postępowaniu treść decyzji o warunkach zabudowy zabezpieczała interesy mieszkańców, zatem nie uległaby zmianie". Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium słusznie zauważyło, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w pierwszej fazie, organ który wydał decyzję w pierwszej instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Wznowione postępowanie może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo 3) stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.). Postępowanie wznowieniowe na podstawie przesłanki określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest prowadzone zarówno co do tego czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialnoprawnego, jak i co do spełnienia przesłanki z tegoż przepisu. Jeżeli bowiem okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną (nie ma w sprawie interesu materialnoprawnego), to jednocześnie należy stwierdzić, że nie wystąpiła w sprawie faktycznie podstawa wznowienia, wymagana do przejęcia przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wstępny etap postępowania, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, nie został przez organ pierwszej instancji właściwie przeprowadzony, bowiem w wydanej decyzji brak jest jakiejkolwiek analizy w zakresie tego czy podmiot, który złożył wniosek w sprawie może być uznany za stronę takiego postępowania, a także brak jest uzasadnienia w zakresie tego czy rzeczywiście bez swojej winy określone podmioty nie brały udziału w postępowaniu. SKO wskazało, że organ I instancji nie odniósł się do tego czy wada wskazana przez wnioskodawców rzeczywiście zaistniała. Powyższe nie mogło stanowić podstawy zastosowania art. 138 § 1 k.p.a. Organ I instancji w oczywisty sposób uznał, że wnioskującym o wznowienie postępowania przysługiwał status strony, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, choć stanowiska swojego nie uzasadnił. Nie stanowi to jednak naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy ma w swoich kompetencjach możliwość samodzielnej oceny tego, czy wnioskodawcom status stron rzeczywiście przysługuje. Taka analiza nie stanowi przy tym naruszenia zasady zakazującej orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Kolegium nie wskazało, aby ocena przysługiwania wnioskodawcom statusu stron w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Jedyne uchybienie organu I instancji w tym zakresie to brak uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie, jest to jednak brak, który nie uniemożliwia Kolegium jako organowi odwoławczemu dokonania samodzielnej oceny tej kwestii. Dalej Kolegium podniosło, że "z akt postępowania nie wynika, żeby organ I instancji przeprowadził jakąkolwiek analizę w kontekście uznania określonych podmiotów za strony postępowania. Orzecznictwo sądowe przekonuje, że stronami postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy są przede wszystkim inwestor, ale i właściciele sąsiednich działek. Działka wnioskodawcy graniczy co najmniej z pięcioma innymi działkami. Brak jest w aktach dowodów na to, żeby organ ustalał dane właścicieli tych działek lub choćby okoliczność, że są one własnością tego samego właściciela co teren objęty wnioskiem." Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Z tego powodu w postępowaniu wznowionym na wniosek L. M., M. M. oraz G. W. przedmiotem badania jest wyłącznie kwestia ich udziału w postępowaniu, a nie również innych podmiotów, które potencjalnie zostały w postepowaniu o wydanie warunków zabudowy pominięte. Ponadto SKO zgodziło się co do zasady z argumentacją podniesioną przez skarżącą, z której wynika, że aby wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, teren inwestycji powinien mieć dostęp do drogi publicznej, przy czym nie chodzi wyłącznie o dostęp prawny, ale i faktyczny. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wskazano natomiast drogi publicznej, z której będzie następowała obsługa komunikacyjna dla planowanej inwestycji, a organ w decyzji uznał, iż chodzi o działkę nr [...], z której następować miał dostęp do drogi publicznej. Jak wynika natomiast z analizy mapy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do działki nr [...], a nie zostało wyjaśnione czy taki dostęp mógłby odbywać się choćby i przez inne działki. Kolegium zauważyło również, że niezależnie od tego, czy inwestycja polega na budowie czy też rozbudowie, u.p.z.p. wymaga podania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy. W tym kontekście organ nie powinien ograniczać rozstrzygnięcia do ustalenia, że linia zabudowy pozostaje bez zmian, gdyż właściwy przepis do tego nie upoważnia. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich co jednoznacznie wynika z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Decyzja ta wyłącznie potwierdza możliwość realizacji inwestycji na danym terenie, a nie przesądza, ani że ona powstanie ani nie obliguję do jej realizacji. Ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Są to kwestie, które wymagałyby rozstrzygnięcia dopiero po przesądzeniu, że wnioskodawcom przysługuje status stron w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i że zostali oni udziału w tym postępowaniu pozbawieni. Ponadto, w powyższym stanowisku Kolegium nie wskazało, jakie przepisy prawa procesowego naruszył organ I instancji. Nie wynika w każdym razie z uzasadnienia, aby kwestii tych nie mogło wyjaśnić Kolegium w ramach uzupełniającego postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4, poz. 95). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania "organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18, LEX nr 2497032). W wyroku NSA we Wrocławiu z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (utrwalone orzecznictwo, zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19, LEX nr 3034280, zgodnie z którym "istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym"; por. wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., II OSK 772/16, LEX nr 2743937, w którym trafnie przyjęto, że "Organ odwoławczy ma (...) obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji". Z powyższego wynika więc, że organ II instancji ma przeprowadzić powtórne postępowanie merytoryczne i po raz drugi ocenić dowody, co jednak nie oznacza, że organ odwoławczy decyzję merytoryczną może wydać tylko na podstawie tych dowodów, które oceniał już organ I instancji. Wszak organ odwoławczy może przeprowadzić dowodowy uzupełniające, co wynika wprost z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ działający w trybie odwoławczym (ponownego rozpoznania sprawy) nie dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej w I instancji, jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także tych, które zaistniały na etapie jego procedowania. Dlatego też stanowisko organu odwoławczego ocenić należy jako bezpodstawne uchylenie się od wydania decyzji merytorycznej w sprawie. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie zaistniały zatem przesłanki do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw, i uchylając zaskarżony akt. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.