II SA/Gd 231/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. C. i A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. W dniu 3 lipca 2009 r. K. i A. C. zwrócili się do Burmistrza o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku letniskowego na działce nr [...], Obr. L., gmina B. Wnioskiem z dnia 10 listopada 2009 r. K. i A. C. zwrócili się do Burmistrza o zainicjowanie postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. oraz o zawieszenie postępowania w sprawie z ich wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku letniskowego na działce nr [...], obr. L., gmina B. do czasu uchwalenia zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W dniu 12 stycznia 2011 r. Burmistrz wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy poprzez doręczenie kopii mapy zasadniczej obrazującej aktualne zagospodarowanie terenu. Wezwanie powyższe zostało wykonane przez wnioskodawców pismem z dnia 26 lipca 2011 r. Postanowieniem z dnia 6 marca 2012 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a." oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji istniejącego budynku letniskowego na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym L., gmina B., ze względu na przekroczenie 9-cio miesięcznego terminu do złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem organu pierwszej instancji 9-cio miesięczny termin, określony w art. 62 ust. 1 ustawy minął w dniu 3 lipca 2010 r., a ponadto w tym czasie Rada Miejska nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działkę nr [...], obr. L., gmina B. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. i A. C., zarzucając mu naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na skutek przyjęcia przekroczenia terminu, podczas, gdy w ocenie skarżących termin ten winien być liczony od daty uzupełnienia wniosku po wezwaniu przez organ administracji; naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy w zakresie istnienia przesłanek do zawieszenia postępowania, w tym nie ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także poprzez nie uwzględnienie słusznego interesu obywatela, gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym, naruszenie art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a to na skutek rozpoznania wniosku po upływie przewidzianego przez przepisy postępowania terminu załatwienia sprawy oraz poprzez brak działania w sprawie wnikliwie i szybko, co w konsekwencji spowodowało odmowę zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie z przyczyn merytorycznych a formalnych oraz naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia w postanowieniu stron. Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia względnie zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia 9 maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 ustawy, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że art. 62 ust. 1 ustawy reguluje dwie odrębne przedmiotowo kwestie. Pierwsza norma prawna reguluje podstawę prawną zawieszenia postępowania oraz wyznacza ustawowy okres zawieszenia postępowania, druga norma prawna dotyczy przesłanek podjęcia zawieszonego postępowania. Za niezasadne należy uznać zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy jeśli procedura planistyczna jest na wstępnym etapie albo została niepodjęta albo przerwana. Termin dziewięciomiesięczny od dnia złożenia wniosku minął w dniu 3 kwietnia 2010 r. Rada Miejska nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działkę nr [...]. W skardze na powyższe postanowienie K. i A. C. zarzucili mu naruszenie art. 7 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. dotyczącego nie oznaczenia w postanowieniu organu pierwszej instancji stron postępowania, naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji na skutek nie rozpoznania wszystkich zarzutów zażalenia, naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnień dotyczących ww. zarzutu naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, względnie o stwierdzenie jego nieważności. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wyjaśnień w zakresie istnienia przesłanek do zawieszenia postępowania winien udzielić organ pierwszej instancji, nie zaś organ drugiej instancji. Organ pierwszej instancji ograniczył się tylko stwierdzenia, że upłynął termin dziewięciu miesięcy od złożenia wniosku i że w tym czasie Rada Miejska nie przystąpiła do sporządzenia planu miejscowego. Zdaniem skarżących brak rozpoznania przez Kolegium wszystkich zarzutów zażalenia skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a także do doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Kolegium utrzymując w mocy postanowienie dotknięte brakiem istotnego składnika, jakim jest oznaczenie strony, utrzymało w mocy postanowienie wadliwe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W zaskarżonym postanowieniu wskazano jako podstawę jego wydania art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", który stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy; wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. W wyroku z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1287/06, LEX nr 394787, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Dokonując wykładni art. 62 ust. 1 ustawy należy zważyć, że regułą ładu przestrzennego jest plan zagospodarowania terenu. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Zawieszenie postępowania jest klasyczną instytucją procesową każdego postępowania - w tym i postępowania administracyjnego. Prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy niejednokrotnie zależy od uprzedniego ustalenia stanu prawnego lub faktycznego. W takiej sytuacji niezbędne jest czasowe przerwanie postępowania przez jego zawieszenie do czasu usunięcia przeszkody w rozstrzygnięciu. Brak zawieszenia postępowania w określonej sytuacji prowadziłby do tego, że organ pozbawiony byłby możliwości wzięcia pod uwagę przesłanki niezbędnej do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pełni uzasadnia zawieszenie postępowania.". Z treści art. 62 ust. 1 ustawy można wywnioskować, że przeszkodą wstrzymującą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy będzie podjęcie (bądź zamiar podjęcia) i prowadzenie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mającym objąć obszar, na którym ma być realizowana inwestycja, której ustalenie warunków zabudowy jest przedmiotem postępowania. Zatem organ prowadzący postępowanie zawiesi je na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy w przypadkach, gdy poweźmie wiadomość o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy został doręczony organowi w trakcie prowadzonej już procedury sporządzania planu. Organy ustaliły, że nie została podjęta uchwała Rady Miejskiej w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego nieruchomość skarżących. Dawało to podstawę do odmowy zawieszenia postępowania. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy daje organowi prowadzącemu podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2007 r., II SA/Bk 593/07, LEX nr 340453). W rozpoznawanej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego nie została podjęta. Okoliczność ta nie stanowiła warunku dla samej możliwości odmowy zawieszenia postępowania wszczętego wnioskiem inwestorów, natomiast dodatkowo uzasadniała i dostarczała argumentów za podjęciem postanowienia o odmowie zawieszenia. Organy obu instancji miały zatem podstawę prawną do odmowy zwieszenia postępowania. Skoro bowiem dla przedmiotowego obszaru nie planuje się wszczęcia procedury planistycznej, nie zachodzi potencjalna, a przy tym niepożądana przez ustawodawcę w świetle art. 62 ust. 1 ustawy, sprzeczność warunków zabudowy ewentualnie ustalonych na podstawie wniosku inwestorów z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawieszenie postępowania jest wskazane dla zabezpieczenia przed ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy. W niniejszej sprawie nie zaistniała zatem przesłanka zawieszenia postępowania. W dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, tj. w dniu 9 maja 2012 r., nie tylko nie istniała wynikająca z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy, możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w terminie dwóch miesięcy od daty zawieszenia postępowania, lecz uchwała taka nie została podjęta do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie w dniu 15 maja 2013 r. (por. notatka służbowa z dnia 8 maja 2013 r., k. 85 akt). Także w dniu 19 listopada 2009 r., odpowiadając na zawarte we wniosku o zawieszenie postępowania żądanie wszczęcia procedury planistycznej, Burmistrz poinformował pełnomocnika skarżących, że w najbliższym czasie nie przewiduje się podjęcia prac planistycznych w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru gminy. Podkreślić w tym miejscu należy, że trafnie wskazali skarżący, że dniem skutecznego złożenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy był dzień 26 lipca 2011 r., kiedy to w pełni kompletny, uzupełniony na wezwanie organu wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, został doręczony organowi administracji publicznej. Wyłącznie żądanie strony nie dotknięte brakami formalnymi jest zdolne wywołać skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania w sprawie. W przedmiotowej sprawie skutek taki wywołał dopiero wniosek uzupełniony w dniu 26 lipca 2011 r., co oznacza, że termin dziewięciu miesięcy, określony w art. 62 ust. 1 ustawy upłynął w dniu 26 kwietnia 2012 r. Błędne ustalenia w tym zakresie poczynione przez organy obu instancji nie mogły jednak prowadzić do uwzględnienia skargi, albowiem naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wskazany termin upłynął bowiem przed rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy rozpoznający wniosek merytorycznie w drugiej instancji nie mógł więc już zawiesić postępowania na podstawie ww. przepisu, ani też wskazywać organowi pierwszej instancji na taką konieczność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 537/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut podniesiony w skardze był bezzasadny. Po pierwsze podnieść należało, że postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 6 marca 2012 r. nie budzi wątpliwości w zakresie adresata postanowienia. Mimo, że w osnowie postanowienia nie zostali wskazani skarżący, jako strony postępowania, to już z uzasadnienia wynika jednoznacznie, że zawieszenia odmówiono K. i A. C., reprezentowanym przez radcę prawnego K. R. Ponadto w aktach sprawy widnieje wyłącznie wniosek skarżących o zawieszenie postępowania, zatem brak określenia skarżących w osnowie postanowienia nie może wprowadzać w błąd co do faktycznego adresata postanowienia. Niewątpliwie organ odwoławczy winien był się odnieść do tego zarzutu w uzasadnieniu swego postanowienia, jednak z uwagi na oczywistą jego bezzasadność, zarzut ten nie mógłby prowadzić do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.