II SA/Gd 233/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 17 listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu W. S. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Rada Gminy w dniu 17 listopada 2015 r. podjęła uchwałę nr XII/142/2015 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (dalej w skrócie określana jako "zmiana Studium"). Pismem z dnia 26 stycznia 2016 r., które wpłynęło do Rady Gminy w dniu 29 stycznia 2016 r., W. S. wezwał Radę do usunięcia naruszeń prawa, wskazując, że polegają one na nieuwzględnieniu uwagi zarejestrowanej pod nr [...], dotyczącej działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym B. Rada Gminy, nie udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie. W skardze z 22 marca 2016 r. W. S. zaskarżył opisaną na wstępie uchwałę jako naruszającą interes prawny strony. Zarzucił naruszenie zasad oraz trybu jej sporządzania określonych przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", w szczególności poprzez wydawanie opinii mających wpływ na ustalenie zmiany Studium przez organ doradczy powołany wbrew zapisom ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) – dalej w skrócie jako "u.s.g.", oraz nieuwzględnienie uwagi zarejestrowanej pod nr [...], dotyczącej działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym B. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała, wyłączając z granic obszaru zmiany Studium teren obejmujący działkę nr [...], której jest właścicielem, narusza jego interes prawny, uniemożliwiając mu pełną realizację prawa własności, w tym zabudowę ww. nieruchomości. W ocenie skarżącego skutkiem podjęcia zaskarżonej uchwały jest naruszenie art 21, art. 64 Konstytucji RP, art 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.) – dalej jako "k.c.", i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane" w zw. z art. 6 ust 1 u.p.z.p. oraz wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji jednostki, poprzez pominięcie interesu skarżącego i składanych przez niego wniosków w zakresie zmiany Studium, w sytuacji uwzględnienia uwag właścicieli sąsiednich działek, wbrew jednoznacznym przeciwwskazaniom geodezyjno-geologicznym do ich zabudowy. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił nadto naruszenie: - art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust, 1, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz z art. 140 k.c. poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności; - art. 8 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 11a ust 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust 1 u.s.g. poprzez realizowanie zadań wskazanych art. 8 ust. 3 u.p.z.p. przez komisję Rady Gminy, jako organu uchwałodawczego, w sytuacji, gdy ww. przepis nakłada takie uprawnienia jedynie na Wójta Gminy; - art. 8 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 6 w zw. z art. 28 ust 1 u.p.z.p. poprzez brak składu komisji zgodnego z wymogami wskazanymi przez ustawodawcę podczas przeprowadzania oględzin nieruchomości strony, czego konsekwencją było błędne i iluzoryczne zapoznanie się z geodezyjnym charakterem nieruchomości i odstąpienie od dokonania pełnej wizji lokalnej działki i uznanie, że jej charakter geodezyjny nie odpowiada celom wskazanym przez stronę pomimo sporządzenia i powołania się przez stronę na operaty geodezyjno-geologiczne załączone przez stronę w czasie wnoszenia uwag do zmiany Studium; - art. 9 ust. 1 i 2 w z. z art 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie uchwały i tym samym naruszenie zasady respektowania prawa własności, poprzez bezpodstawne i skuteczne uniemożliwienie korzystania z nieruchomości przez skarżącego i związanie tym rozstrzygnięciem Rady Gminy w zakresie opracowywania planu miejscowego; - art. 10 ust 1 pkt 8 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających ze stanu prawnego działki nr [...] w stosunku do wniosków składanych przez skarżącego, a tym samym bezpodstawne i bezprawne odrzucenie ww. wniosków w sytuacji, w której nie dokonano określenia przeznaczenia terenu, którego składową jest działka nr [...], wobec wcześniejszych decyzji i uchwał Rady Gminy uznających sąsiadujące z ww. działką tereny o cechach kwalifikujących je, jako działki budowlane z przeznaczeniem do zabudowy jedno bądź wielorodzinnej; - art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. poprzez pominięcie w toku analizy wniosków i ustaleń wynikających z operatów geodezyjno-geologicznych wykonanych na zlecenie skarżącego i uznanie, że teren obejmujący działkę nr [...] cechuje wysoki poziom wód gruntowych i teren podmokły, co stoi w jawnej sprzeczności z posiadaną przez Gminę dokumentacją; - art. 10 ust 2 pkt 11 u.p.z.p. poprzez uznanie działki nr [...] za obszar szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszar osuwania się mas ziemnych, wbrew danym i ustaleniom wynikającym z przeprowadzonych badań geologiczno-geodezyjnych wykonanych na zlecenie skarżącego; - art. 11 pkt 5 i 9 u.p.z.p. poprzez zaniechanie wprowadzenia zmian wynikających z opinii, w tym dokumentacji geodezyjno-geologicznej sporządzonej na zlecenie wzywającego, a o której organ miał informację już w 2010 r., oraz braku opinii komisji powołanej na podstawie art. 8 ust. 3 u.p.z.p.; - art. 28 ust. 1, art. 27 w zw. z art 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 7, art. 11 pkt 4 u.p.z.p poprzez naruszenie zasad i trybu sporządzania studium; - art. 6, art. 7 i art. 8 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji, o dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 78, poz. 706 i 707) poprzez nieuwzględnienie uwag strony, co do błędnej oceny geodezyjnego charakteru nieruchomości z pominięciem wymaganych procedur, nieuwzględnienia badań i operatów geodezyjnych sporządzonych na zlecenie strony w celu uwzględnienia uzasadnionych uwag skarżącego, a także zaniechań popełnionych w trakcie procedury oceny nieruchomości oraz w trakcie sporządzania studium, w tym m.in. podczas wizji lokalnej nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając swój interes prawny naruszony zaskarżoną uchwałą skarżący stwierdził, że uchwała – nie uwzględniając w granicach obszaru obejmującego zmiany Studium działki nr [...], której skarżący jest właścicielem (pozostawiając ww. obszar poza zakresem zmian planistycznych, a co za tym idzie poza granicami zabudowy), narusza interes prawny skarżącego jako właściciela tej działki. Uchwała pomija zgłaszane przez skarżącego wnioski o zmianę zapisów w Studium dla ww. terenu i dyskryminuje skarżącego w wykonywaniu praw właścicielskich, w tym prawa zabudowy, określonych w art. 140 k.c. i art. 4 ustawy - Prawo budowlane, sankcjonując przy tym pełne wykonywanie tych praw właścicielom działek sąsiednich, kosztem skarżącego, co w opinii strony narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji jednostki. Zdaniem skarżącego, skutkiem prawnym podjęcia zaskarżonej uchwały jest nieusprawiedliwione wyłączenie możliwości zabudowy działki nr [..] i nieuzasadnione pozostawienie terenów w granicach działki jako terenów o znaczeniu ekologicznie lokalnym zgodnie z "interpretacją zapisów studium", a co za tym idzie naruszenie art. 21 Konstytucji RR, art. 140 k.c. i art. 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Przyjęte w uchwale kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod z zabudowy, w świetle przyjętych rozwiązań zgodnie z "interpretacją zapisów studium" naruszają interes prawny właściciela działki [...] do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym plan i zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Skarżący zakwestionował ustalenia dokonane przez Radę Gminy, że działka nr [...] jest terenem podmokłym, zawierającym obniżenie terenowe, wraz z wysokim poziomem wód gruntowych, wg "interpretacji projektu studium" usytuowanym w korytarzu ekologicznym o znaczeniu lokalnym. Zdaniem skarżącego uchwała uniemożliwia skarżącemu korzystanie z nieruchomości w granicach determinowanych prawem własności. Uchwała narusza zasadę proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym i prywatnym właścicieli nieruchomości, w tym skarżącego. Nadto przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do prawidłowego wyznaczenia składu komisji urbanistyczno - architektonicznej dokonującej wizji lokalnej na nieruchomości strony. Opinię w toku prac nad uchwałą wydała Komisja Budownictwa, Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska i Dróg wchodząca w skład organu uchwałodawczego Gminy, nie zaś organu doradczego powołanego w trybie art. 8 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 11a ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 26. ust. 1 u.s.g. Powyższe uchybienie podważa ustalenia ww. komisji wskazane w zmianie Studium, co determinuje naruszenie zasad sporządzania studium z rażącą obrazą przepisów postępowania w zakresie jego opracowania i uchwalania. W ocenie skarżącego kluczowym jest naruszenie chronionego konstytucyjnie prawa własności, które może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji o koniecznym charakterze, tj. w okolicznościach, w których ograniczenie jest niezbędne do realizacji ważnych celów związanych z interesem publicznym, który nie może być zrealizowany w inny sposób lub za pomocą innych środków. Wobec realizowanej polityki urbanistycznej gminy na sąsiadujących z działką nr [...] terenach, w tym wyrażeniu licznych zgód na warunki zabudowy i realizacji inwestycji budowlanych, odmowa uwzględnienia uwag skarżącego narusza jego konstytucyjne prawo do dysponowania nieruchomością w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, lecz także godzi w zagwarantowane przez ustawodawcę przesłanki pozytywnego rozpatrzenia decyzji o warunkach zabudowy, ukonstytuowane dotychczasową realizacją polityki przestrzennej i urbanistycznej gminy opartą na kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zdaniem Rady, art 6 ust 2 pkt 2 u.p.z.p., dotyczący naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie może być źródłem prawa materialnego w postępowaniu opartym na art 101 u.s.g. Powołując się na poglądy sądów administracyjnych Rada wyjaśniła, że postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu przepisu art 101 ust 1 u.s.g. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie, może zatem jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów. W ocenie Rady brak jest podstaw prawnych do uznania, żeby ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, obejmującego nieruchomość skarżącego, wynikało przeznaczenie jego nieruchomości. Określenie możliwości jej wykorzystania mogłoby wynikać z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania nieruchomości, do wydania której jednak nie doszło. Charakter prawny studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami, co do zasady nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości. Skarżący nie wskazał po swojej stronie konkretnego interesu prawnego, który miałby być naruszony poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały, ani nie wskazał, jak, choćby pośrednio, uchwała miałaby wpływać na jego sytuację prawną (w tym na jego prawo własności). Studium nie tworzy żadnych konkretnych zarówno uprawnień, jak i ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych, a co dopiero nieruchomości poza tym obrębem. Funkcją studium jest jedynie koordynacja ustaleń miejscowych gminy. Skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 101 u.s.g. potrzebnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Rada Gminy wyjaśniła, że działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego jest objęta zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z jej ustaleniami, stanowi teren rolny na terenach podmokłych. Przedstawiona przez skarżącego opinia geologiczna z października 2010 r. stwierdza, że poziom wód gruntowych na działce nr [...] wynosi 0,5 m, co potwierdza zasadność określenia tej działki jako teren podmokły. Ponadto, w opracowaniu ekofizjograficznym sporządzonym do Studium w załączniku nr 3 - uwarunkowania abiotyczne, działka nr [...] położona jest na równinie torfowej, natomiast w załączniku nr 2 - uwarunkowania biotyczne działka stanowi teren pastwisk IV-VI klasy bonitacyjnej na glebach organicznych wskazanych do ochrony na obszarach o wysokim poziomie wód gruntowych okresowo podmokłym. Przedmiotowej działki natomiast nie określono jako terenu zagrożonego powodzią oraz obszaru osuwania się mas ziemnych, jak błędnie wskazuje skarżący. W związku z nieuwzględnieniem uwag wniesionych przez skarżącego zgodnie z art. 11 pkt 12 u.p.z.p., uwagi te przedstawione zostały Radzie Gminy, która przed przyjęciem zaskarżonej uchwały rozpatrzyła każdą złożoną uwagę i zdecydowała o nieuwzględnieniu uwag skarżącego. Zgodnie z art. 7 u.p.z.p. rozstrzygnięcia Wójta w sprawie wniosków dotyczących projektów studium nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Rada Gminy podkreśliła, że działka skarżącego nigdy nie stanowiła terenu wskazanego do zainwestowania. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy z dnia 25 października 2006 r., nr LVI/465/2006, stanowi ona teren rolny i nigdy nie została wydana żadna decyzja administracyjna dla tej działki, ani dla działek sąsiednich, które również są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na nieruchomościach wokół działki nr [...] nie są wydawane decyzje o warunkach zabudowy, gdyż obowiązuje tam plan miejscowy, zgodnie z którym sąsiednie działki stanowią również tereny rolne i leśne bez prawa zabudowy. Ponadto Rada wskazała, że skarżący nabył przedmiotową nieruchomość w 2011 r. będąc świadomym, że znajduje się ona w granicach obowiązującego planu miejscowego, zgodnie z którym działka ta stanowi teren rolny, o czym został poinformowany w akcie notarialnym z dnia 13 czerwca 2011 r. Do dnia dzisiejszego - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym ww. uchwałą z dnia 25 października 2006 r. - działka nr [...] stanowi teren rolny, a w zaskarżonej uchwale nie zmieniono ustaleń jej dotyczących. Na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że interes prawny skarżącego został naruszony poprzez nieuwzględnienie zgłoszonych przez niego uwag i ograniczenie możliwości korzystania z jego nieruchomości oraz uniemożliwienie - poprzez zapis w zmianie Studium - przeznaczenia chociaż części nieruchomości pod zabudowę. Stwierdził, że przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały skarżący także nie mógł zabudować swojej nieruchomości. Wskazał nadto, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego znajdują się działki przeznaczone pod zabudowę, jak chociażby działka nr [...], która została wyodrębniona z dużej działki [...]. Podobnie rzecz się ma z działkami po drugiej stronie ul. G., które zarówno w zmianie Studium, jak i w planie miejscowym z 2006 r. zostały przeznaczone pod zabudowę. Pełnomocnik nie był w stanie wskazać z jakich zapisów zmiany Studium wynika, że działka skarżącego została uznana za obszar szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszar osuwania się mas ziemnych. Na rozprawie w tym samym dniu pełnomocnik organu wyjaśnił, że możliwość zabudowy działki nr [..] wynika z planu miejscowego z 2006 r. Działki przeznaczone pod zabudowę to działki, które są przeznaczone pod zabudowę w planie i nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego. Zaskarżona uchwała w żaden sposób przeznaczenia działki skarżącego nie zmieniła. Pełnomocnik organu wskazał ponadto na zapisy zawarte w postanowieniach końcowych zaskarżonej uchwały zatytułowanych "interpretacja zapisów studium", zawarte w punktach 1, 6 i 7. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), wynika zaś, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy z dnia 17 listopada 2015 r., nr XII/142/2015 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Z mocy art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wymogi dotyczące poprzedzenia skargi wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienia skargi w przewidzianym prawem terminie zostały w niniejszej sprawie dochowane (okoliczności bezsporne). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis szczególny, w tym przypadku art. 101 ust. 1 u.s.g., wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, wobec tego w przypadku niewykazania tego (takiego naruszenia) skarga podlega odrzuceniu. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Dodać należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 (dostępny OTK-A 2008/7/121) Trybunał orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Dodać także należy, że interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Oceniając czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostały naruszone zaskarżoną uchwałą podjętą w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego w tej sprawie. To na stronie skarżącej, a nie na sądzie, ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób zaskarżone studium narusza jej własny, indywidualny interes prawny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14 oraz z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1967/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśla się, że studium nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy przy uchwalaniu planu miejscowego pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Przyjmuje się zatem, że jedynie inne niż poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium i powiązane z nimi nakazy i zakazy, mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w konkretnej sytuacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1869/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Podkreśla się też, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zmiana sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) Zakwestionowana uchwała w sprawie zmiany Studium nie zmieniła w żaden sposób zasad gospodarowania nieruchomością, będącą własnością skarżącego, w szczególności nie pozbawia skarżącego prawa do jej zabudowy. Skoro uchwała prowadzi do podtrzymania istniejącego w tym zakresie stanu rzeczy, ukształtowanego normami obowiązującego na terenie nieruchomości skarżącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można z jej zapisów wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały działka skarżącego jest położna na terenach rolnych. Taki kierunek zagospodarowania działki jest tożsamy z przeznaczeniem terenu, na którym działka jest położna, przewidzianym w obowiązującej uchwale Rady Gminy z dnia 25 października 2006 r., nr LVI/465/2006, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi [...]-[..] (DZ. Urz. Woj. Pom. z 2007 roku, nr 57, poz. 853). W planie tym teren ten również stanowi teren rolniczy, oznaczony symbolem 2.380.R. Dla terenów rolniczych, w świetle zapisów ww. planu miejscowego, dopuszcza się lokalizację jednego siedliska przy istniejącym siedlisku oznaczonym na rysunku planu (RM – tereny zabudowy zagrodowej); warunki zabudowy jak dla istniejącego siedliska; adaptuje się istniejącą zabudowę, dopuszcza się urządzanie dojazdów (§ 3 ust. 1 pkt 1 lit. y uchwały). W takiej sytuacji zapisy zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany Studium, które – jak uzasadniał skarżący – pominęły ukształtowanie kierunków zagospodarowania jego działki w sposób umożliwiający zabudowę mieszkaniową, nie mogą świadczyć o istnieniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, który uzasadniałby merytoryczną kontrolę tej uchwały. Zapisy zmiany Studium w żaden sposób bowiem sytuacji prawnej skarżącego nie zmieniają. Należy dodać, że z przyjętych w zaskarżonej uchwale zasad zagospodarowania w obrębie terenów rolnych (str. 168 - 169 zmiany Studium) wynika, że na terenach tych dopuszcza się określone kierunki przeznaczenia, zaś w ramach zalecanych standardów kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wprowadza się m.in.: - utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością rozbudowy, nadbudowy i przebudowy zgodnie z ustaleniami jak dla terenów MUR (tj. terenów zabudowy jednorodzinnej, zabudowy usługowej oraz zabudowy zagrodowej); - zakaz lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej, za wyjątkiem obszaru w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy; przez bezpośrednie sąsiedztwo definiuje się obszar o promieniu 50 metrów od istniejących zabudowań. Z przytoczonych powyżej zapisów, jak również z dokonanego w zmianie Studium wyszczególnienia terenów wyłączonych spod zabudowy oraz terenów z ograniczeniami zabudowy (str. 169 i 170 Studium) wynika, że tereny rolne stanowią tereny z ograniczeniami zabudowy, a zatem tereny te nie zostały - co do zasady – jak twierdzi skarżący w skardze – pozbawione możliwości zabudowy, albowiem przewidziano w tym zakresie określone wyjątki. Niemniej jednak - w świetle zapisów Studium, nieruchomość skarżącego, w sytuacji gdy w stosunku do niej wyjątki te nie zostaną spełnione, jest objęta zakazem lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej. Zakaz taki obowiązywał jednak dla jego działki (okoliczność bezsporna) również przed podjęciem zaskarżonej uchwały, albowiem wynikał z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sytuacja prawna skarżącego nie zmieniła się zatem w wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały i nadal jest kreowana przez zapisu obowiązującego planu miejscowego. Wyjaśnić również należy, że nabycie prawa własności nieruchomości o określonym stanie prawnym, w tym jej przeznaczeniu, nie daje nabywcy uprawnienia do skutecznego żądania od organu planistycznego podjęcia czynności zmierzających do zmiany tego przeznaczenia w kierunku pożądanym przez właściciela. Z tego względu nabycie nieruchomości objętej przeznaczeniem rolnym wiąże się z określonymi konsekwencjami dotyczącymi m.in. możliwości jej zabudowy o charakterze mieszkaniowym. W ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego posiada ona swobodę w zmianie przeznaczenia terenów rolnych pod tereny zabudowy o określonym charakterze. Natomiast w sytuacji, w której organ gminy podtrzymuje dotychczasowe (jak w niniejszej sprawie – rolne) kierunki zagospodarowania nieruchomości, nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Ponadto nie można pominąć, zawartych w rozdziale XXIX Studium, zasad interpretacji jego zapisów (str. 206 - 207 zmiany Studium). Wskazują one bowiem, że treść tekstu i rysunku studium wyraża kierunki polityki przestrzennej gminy, nie jest jednak ścisłym przesądzeniem o sposobach i granicach określonego zainwestowania i użytkowania terenów. Wyjaśniono tam bowiem, że: w związku z ogólnością mapy topograficznej, na której sporządzono studium nie jest możliwe precyzyjne wyznaczenie granic terenów, dlatego mogą występować niewielkie przesunięcia w stosunku do granicy działki ewidencyjnej i faktycznej lokalizacji zagospodarowania; ostatecznie ustalenie granic terenów powinno być dokonywane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, co umożliwi dokładne zlokalizowanie granicy terenu inwestycyjnego w odniesieniu do granic działki inwestycyjnej (pkt 1); w studium przedstawiono zgeneralizowany obraz użytkowania każdego z terenów, tzn., że określone na rysunku studium (Kierunki zagospodarowania przestrzennego) przeznaczenie terenu oznacza funkcję dominującą (a nie wyłączną) może być uzupełnione innymi funkcjami (dotyczy to również wskaźników i standardów urbanistycznych), które jednak nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej i pogarszać warunków jej egzystencji (pkt 6); wyznaczona funkcja dominująca ma przeważać w odniesieniu do całego obszaru funkcji dominującej wyznaczonej w studium - nie odnosi się ściśle do granic obszarów, dla których będą sporządzone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (pkt 7); w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się, aby funkcja dopuszczona w danym terenie wyznaczonym w studium, nie będąca podstawowym kierunkiem przeznaczenia, stanowiła przeznaczenie podstawowe terenu wyznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; dotyczy to przede wszystkim przeznaczenia terenów i sposobu zagospodarowania wynikających z obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub aktualnego sposobu zagospodarowania (pkt 8). Z powyższych zapisów zaskarżonej uchwały wynika, że ustalone w zmianie Studium przeznaczenie terenu (także działki skarżącego) wraz ze związanymi z nim ograniczeniami może zostać w planie miejscowym zmodyfikowane, ponieważ Rada uznała, że zapisy zmiany Studium nie są ściśle wiążące przy ustalaniu funkcji terenu w miejscowym planie, w którym – mając oczywiście na uwadze wolę organu planistycznego dotyczącą przyszłego przeznaczenia terenu wyrażoną w zmianie Studium, mogą być modyfikowane w szeroko zakreślonych granicach wskazanych powyżej. Dopiero zatem w uchwalanych na podstawie zmiany Studium planach miejscowych nastąpi skonkretyzowanie ustaleń zmiany Studium z uwzględnieniem warunków miejscowych i po precyzyjnym określeniu granic obszarów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1967/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Również z tych przyczyn zatem nie mogło dojąć do naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą, w tym przysługującego mu prawa własności, skoro na sposób korzystania z należącej do niego nieruchomości wpływa obecnie jedynie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a gdyby w przyszłości doszło do jego zmiany na podstawie zaskarżonej uchwały, to wskazane powyżej możliwości korygowania ustaleń zmiany Studium w planie miejscowym powodują, że dopiero na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego sytuacja prawa skarżącego mogłaby ewentualnie ulec zmianie i zostałaby (co najważniejsze) ostatecznie zdefiniowana. Z powyższych względów Sąd uznał, że skarżący nie wykazał naruszenia swego interesu prawnego na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Powołane przez skarżącego zarzuty skargi, nakierowane na wykazanie wadliwości zaskarżonej uchwały w zakresie jej poszczególnych postanowień, w tym w odniesieniu do naruszenia konstytucyjnej zasady zakazu dyskryminacji, jak też zasad i trybu uchwalania studium, nie mogły być uwzględnione, albowiem dopiero uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, umożliwia dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę odrzucił. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.