II SA/Gd 242/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. B. i R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. I. B. i R. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2014 r., nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2013 r. i nakazującą skarżącym rozbiórkę muru oporowego zlokalizowanego od strony zachodniej i południowej działki nr [...] przy ul. B. [...] w G., sąsiadującej z działkami [...],[...],[...],[...],[...] przy ul. B. w G. oraz orzekającą, że roboty rozbiórkowe należy wykonać pod nadzorem osoby uprawnionej, posiadającej aktualne zaświadczenie o przynależności do izby inżynierów budownictwa. Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku pismem J. K. z dnia 20 kwietnia 2012r. organ I instancji przeprowadził w dniu 4 października 2012r. oględziny, na podstawie których ustalił, że w 2004 r. podczas budowy budynku mieszkalnego został wykonany mur oporowy od strony zachodniej i południowej działki nr [...]. Mur ten wykonano metodą tradycyjną tj. wykonano szalunek drewniany i zbrojenie, a następnie całość zalano betonem B20. Co trzy metry wykonano ławy fundamentowe skierowane w kierunku budynku. Przedmiotowy mur został wybudowany samowolnie w 2004 r. bez stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Widoczna grubość muru wynosi ok. 0,25 m. Wysokości muru nie zmierzono z powodu braku dostępu od strony działek sąsiednich. Oceniono jedynie wizualnie wysokość muru na ok. 5,0 - 6,0m. Organ stwierdził, że budowa przedmiotowego muru oporowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Przepisy art. 29 - 31 określają wyłączenia od ogólnej zasady ustanowionej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie podlegają jednakże wyłączeniu konstrukcje oporowe, które zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowią budowlę wymagającą dla jej wybudowania uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Konstrukcje oporowe (w tym także mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu, przed osuwaniem się gruntu. Organ stwierdził, że mur, który pełni funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, nie jest w tym konkretnym przypadku ogrodzeniem. Bez względu bowiem na to, czy znajduje się na granicy z nieruchomością sąsiednią, czy też w innym miejscu, nie ma charakteru ogrodzenia, jako obiektu odgradzającego poszczególne części terenu, skoro jego podstawową funkcją jest zabezpieczenie skarpy (nasypu, wzniesienia) przed osuwaniem się. Nawet jak mur taki pełni funkcję ogrodzenia nie definiuje się go jako ogrodzenia objętego zakresem art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, gdyż funkcja ogrodzeniowa jest funkcją dodatkową pełnioną niejako przy okazji zabezpieczania skarpy przed osuwaniem. Funkcja ta nie wyłącza tym samym kwalifikacji muru oporowego, jako obiektu budowlanego, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał na wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 54/10 i z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 847/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 467/08, wyrok NSA z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 4 października 2012 r. stwierdzono ponadto, że na terenie pomiędzy murem, a nowym budynkiem mieszkalnym została rozplantowana ziemia, na której została urządzona zieleń ogrodowa. Do materiału dowodowego załączona została dokumentacja fotograficzna. W piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r. uczestnik postępowania J. K. stwierdził, że przedmiotowy mur ingeruje w przysługujące mu prawo własności działki nr [...]. Ustalony stan faktyczny, dotyczący wykonania muru, nie budził wątpliwości, czego zresztą inwestorzy nie kwestionowali. Jednocześnie też, uwzględniając charakter wykonanego muru, w szczególności jego położenie, stabilność oraz rodzaj użytych do jego budowy materiałów organ zakwalifikował obiekt jako konstrukcję oporową, gdyż bez wątpienia bowiem mur wybudowany wzdłuż granicy działki stanowi zabezpieczenie przed osuwaniem się gruntu oraz ziemi jaka rozplantowana została na ich działce, na sąsiednią posesję. Na budowę przedmiotowego muru inwestorzy – I. B. i R. B. nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również jego realizacja nie była objęta pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego wybudowanego w granicach ich nieruchomości nr [...] z dnia 18.11.2003 r. W tej sytuacji organ przeprowadził procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zmianami). Stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 9 listopada 2012 r. organ wstrzymał budowę i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów 1. zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2.czterech egzemplarzy projektu architektoniczno - budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami , pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, w tym: • oceną techniczną poświadczającą , że przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w szczególności że jest on zlokalizowany i wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zgodnie ze sztuką budowlaną, • inwentaryzacją przedmiotowego obiektu, 3.oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec niezłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów organ na podstawie art. 48 ust.1 i w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego decyzją z dnia 20 marca 2013 r.. nakazał skarżącym rozbiórkę muru oporowego zlokalizowanego od strony zachodniej i południowej działki nr [...] przy ul. B. [...] w G., sąsiadującej z działkami [...];[...];[...];[...];[...] przy ul. B. w G.. W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisu art. 81 ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez wydanie decyzji zagrażającej bezpieczeństwu ludzi i mienia, mimo że organ ma obowiązek prowadzić nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych przy wykonaniu robót budowlanych oraz utrzymaniu obiektów budowlanych; 2. naruszenie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę muru oporowego, która to decyzja zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, gdyż realizacja decyzji doprowadzi do katastrofy budowlanej i zawalenia się budynku wzniesionego na gruncie chronionym przed osunięciem przez mur oporowy, mimo że organ ma obowiązek w ramach nadzoru i kontroli przyjmować rozwiązania zapewniające bezpieczeństwo ludzi i mienia; 3. naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności, w tym przeprowadzenia postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie, tak by wydana decyzja nie naruszała rażąco prawa, w tym nie powodowała zagrożeń dla życia i zdrowia a także mienia oraz uwzględniała słuszny interes społeczny i interes strony; 4. naruszenie przepisu art. 8 w zw. z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyrywkowy i niezupełny, mimo że organ administracji publicznej miał obowiązek przeprowadzić postępowanie w sposób wyczerpujący, by zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, prowadząc tym samym postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 5. naruszenie przepisu art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ nie przeprowadzając postępowania dowodowego w pełnym zakresie oraz wydając skarżoną decyzję, która w ocenie strony jest niemożliwa do wykonania, mimo że miał obowiązek w taki sposób przeprowadzić postępowanie by finalnie doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 lutego 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267) dalej Kpa oraz art. 80 ust 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję organu I instancji i nakazał skarżącym rozbiórkę muru oporowego zlokalizowanego od strony zachodniej i południowej działki nr [...] przy ul. B. [...] w G., sąsiadującej z działkami [...],[...],[...],[...],[...] przy ul. B. w G.. Nadto organ orzekła, że roboty rozbiórkowe należy wykonać pod nadzorem osoby uprawnionej, posiadającej aktualne zaświadczenie o przynależności do izby inżynierów budownictwa. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy zrealizowali w 2004r. mur oporowy od strony zachodniej i południowej działki nr [...] przy ul. B. 28 w G.. Charakter wykonanego muru, w szczególności jego położenie, stabilność oraz rodzaj użytych do jego budowy materiałów świadczy o tym, że stanowi on konstrukcję oporową. Pobudowany jest bowiem wzdłuż granicy działki, stanowi zabezpieczenie przed osuwaniem się gruntu oraz ziemi, która została rozplantowaną na działce nr [...]. Wykonanie przedmiotowego muru oporowego, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadali. Jednocześnie przedmiotowy mur oporowy jest odrębnym obiektem - budowlą, nie zaś częścią innego obiektu tj. budynku mieszkalnego zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 18 listopada 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z pomieszczeniem usługowym. Inwestycja ta zakończona została brakiem zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku, o czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował pismem nr [...] z dnia 21 listopada 2008r. Z treści zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że na tym terenie istniało naturalne nachylenie terenu, zaś projekt nie przewidywał żadnych robót związanych ze zmianą jego ukształtowania, nie przewidywał również realizacji muru oporowego. Inwestorzy wykonali roboty polegające na realizacji muru oporowego bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 powyższej ustawy, co uzasadniało zastosowanie przepisów art. 48 Prawa budowlanego. W trakcie tego postępowania, zostało wydane postanowienie w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 w/wym. ustawy, nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie wymienionych w postanowieniu dokumentów. Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wymaganym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (wydane postanowienie), stosuje się przepis ust. 1, tj. nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponieważ w niniejszej sprawie zobowiązani nie wykonali obowiązków nałożonych w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wobec obligatoryjnych przepisów tegoż art. 48 nie miał możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia niż nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nakaz rozbiórki był zasadny. Inwestor samowolnie realizujący inwestycje winien bowiem liczyć się ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi wynikającymi z powyższej procedury, w tym w szczególności z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jak również z obowiązkiem rozebrania wybudowanego niezgodnie z prawem obiektu budowlanego. Postępowanie legalizacyjne zmierza do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a zatem do stanu w którym obiekt budowlany, uznany za spełniający wymogi prawa, będzie mógł istnieć, albo będzie podlegał rozbiórce, jeśli inwestor nie spełni wymogów określonych prawem. W takim przypadku, inwestora, zobowiązanego do rozbiórki obiektu budowlanego, obciąża ryzyko poniesienia kosztów wykonania orzeczonego nakazu. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że rozbiórka przedmiotowego muru oporowego doprowadzi do katastrofy budowlanej i zawalenia się budynku wzniesionego na gruncie chronionym przed osunięciem przez mur oporowy, organ odwoławczy stwierdził, że prawdopodobieństwo ewentualnego osunięcia się obiektu nie będzie stanowić następstwa wykonania decyzji nakazującej jego rozbiórkę, lecz będzie następstwem nieprawidłowego wykonania nakazu przez inwestora. Aby uchronić się od tego typu zagrożeń, inwestor winien roboty rozbiórkowe wykonywać pod nadzorem osoby uprawnionej, posiadającej aktualne zaświadczenie o przynależności do izby inżynierów budownictwa. Wynika to również z art. 18 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienia objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, opracowanie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi, nadzoru nad wykonaniem robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Ponieważ niewątpliwie rozbiórka, także przymusowa, stanowi wykonywanie robót budowlanych, w sytuacji gdy inwestor przewiduje możliwość osunięcia mas ziemi w trakcie wykonywania rozbiórki, uzasadnione jest objęcie nadzorem osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Wykonanie nakazanej rozbiórki muru oporowego pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia pozwoli na zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych w celu uniknięcia powstania zagrożeń, na które wskazuje pełnomocnik skarżącego. Wbrew jednak twierdzeniom zawartym w odwołaniu, prawdopodobieństwo wystąpienia takich zagrożeń, nie uzasadnia odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od zastosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto organ wydający decyzję o nakazie rozbiórki nie jest uprawniony do wiążącego dla inwestora określenia sposobu wykonania robót rozbiórkowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 21/13 z dnia 18 października 2013r.). Ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji nie określił w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że obowiązek rozbiórki ma zostać wykonany pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w trybie odwoławczym, uzupełnił orzeczenie w powyższym zakresie. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 81 ust 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji zagrażającej bezpieczeństwu ludzi i mienia. Zgodnie z art. 81 ust 4 ustawy Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami Prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Dlatego w razie powzięcia przez właściwe organy uzasadnionego podejrzenia o wykonywaniu nakazanej inwestorowi rozbiórki przedmiotowego muru oporowego niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego, będą mogły zostać podjęte czynności kontrolne w miejscu prowadzenia robót rozbiórkowych. Nadto w ocenie organu odwoławczego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie naruszono przepisów postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dokładny i wyczerpujący przedstawia stan faktyczny i prawny sprawy. Ustalony stan faktyczny wskazuje, że w niniejszej sprawie postępowanie przed organem nadzoru budowlanego zostało wszczęte w związku z wybudowaniem przez skarżących muru oporowego bez wymaganego pozwolenia. Organ odwoławczy stwierdził na marginesie, że wprawdzie z dołączonych do akt sprawy dokumentów organu I instancji dotyczących przystąpienia do użytkowania o sygn. [...] pomiaru powykonawczego z dnia 13 września 2006r. opracowanego przez uprawnionego geodetę P. L. wynika, że przedmiotowy mur oporowy znajduje się na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...], (numeracja działek przed podziałem) w chwili obecnej są to działki nr [...] i [...] i [...], która nie stanowią własności skarżących. Jednakże, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zatem zgodnie z cyt. powyżej przepisem decyzje wydawane na podstawie art. 48, a taka została wydana w rozpatrywanej sprawie, winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora. Zatem nałożenie obowiązku rozbiórki na I. i R. B., inwestorów przedmiotowego obiektu, jest w ocenie organu odwoławczego zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. B. i R. B. zarzucili: 1. naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 75 Kpa poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności, w tym przeprowadzenia postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie, m.in. przez niepowołanie biegłego z zakresu budownictwa, celem sporządzenia opinii w jaki sposób miałaby zostać przeprowadzona rozbiórka spornego muru oporowego, tak by wydana decyzja nie naruszała rażąco prawa, w tym nie powodowała zagrożeń dla życia i zdrowia a także mienia oraz uwzględniała słuszny interes społeczny i interes strony; 2. naruszenie przepisu art. 8 w zw. z art. 77 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyrywkowy, całkowicie dowolny i niezupełny przez organy I i II instancji, mimo że organy administracji publicznej miały obowiązek przez poprawne przeprowadzenie postępowania dowodowego wskazać, czy skarżący powinni przed wyburzeniem muru oporowego zabezpieczyć wzniesiony na działce [...] przy ul B. [...] w G. budynek poprzez wzniesienie muru oporowego od strony budynku, tak by nie doszło do osunięcia gruntu i katastrofy budowlanego, co wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę kolejnego muru oporowego, czym organy wzbudziłyby zaufanie do władzy publicznej; 3. naruszenie przepisu art. 10 Kpa poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu na etapie rozpatrywania odwołania, tj. niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z wynikami postępowania przeprowadzonego przez organ odwoławczy i uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału i zgłoszenia żądań przez skarżących w tym m.in. przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa celem ustalenia sposobu zabezpieczenia budynku wzniesionego na działce nr [...] i ustalenia czy skarżący będą zobowiązani do uprzedniego m.in. uzyskania pozwolenia na budowę lub obowiązani do uzyskania pozwolenia na roboty budowlane w zależności od zakresu prac koniecznych do zabezpieczenia ww. budynku; 4. naruszenie przepisu art. 11 Kpa poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ nie przeprowadzając postępowania dowodowego w pełnym zakresie oraz wydając skarżoną decyzję, która w ocenie strony jest niemożliwa do wykonania, mimo że miał obowiązek w taki sposób przeprowadzić postępowanie by finalnie doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji; 5.naruszenie art. 15 Kpa - zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie decyzji reformatoryjnej w zakresie dokonania rozbiórki spornego muru pod nadzorem osoby uprawnionej, co ma pozwolić na wykonanie rozbiórki z zastosowaniem odpowiednich rozwiązań technologicznych, 6. naruszenie przepisu art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 12 ustawy Prawo budowlane w zw. z 16 Kpa poprzez wydanie skarżonej decyzji nakazujące rozbiórkę spornego muru oporowego, mimo że doprowadzi to do naruszenia uprawnień skarżących, przyznanych im w drodze decyzji administracyjnej z dnia 18 listopada 2003 r. nr [...]; 7. naruszenie przepisu art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji zagrażającej bezpieczeństwu ludzi i mienia, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia konieczności uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych lub pozwolenia na budowę dodatkowego muru od strony budynku, w zakresie zabezpieczenia dziatki [...] przed osunięciem ziemi i spowodowaniem katastrofy budowlanej, mimo że organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych przy wykonaniu robót budowlanych oraz utrzymaniu obiektów budowlanych; 8. naruszenie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę muru oporowego, która zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, gdyż realizacja decyzji doprowadzi do katastrofy budowlanej i zawalenia się budynku wzniesionego na gruncie chronionym przed osunięciem przez mur oporowy, mimo że organ ma obowiązek w ramach nadzoru i kontroli przyjmować rozwiązania zapewniające bezpieczeństwo ludzi i mienia; Wskazując na te zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności jako niewykonalnej już w dniu jej wydania i dotkniętej wadą w postaci niewykonalności o charakterze stałym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy nadzoru budowlanego obu instancji administracyjnych nie naruszyły prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kontrolowane postępowanie administracyjne było prowadzone na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący wykonali w 2004 roku, bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, roboty budowlane polegające na budowie muru oporowego zlokalizowanego od strony zachodniej i południowej działki nr [...] przy ul. B. [...] w G. Wskazany mur oporowy, który został wybudowany przez skarżących, stanowiący budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, należy do kategorii obiektów wymagających pozwolenia na budowę. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być bowiem co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 ustawy, ustalający katalog działań inwestycyjnych niewymagających pozwolenia na budowę, jednakże przedmiotowy obiekt do nich się nie zalicza. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony jako mur oporowy mający zabezpieczać przed osunięciem się gruntu oraz ziemi rozplantowanej na działce skarżących na teren sąsiednich działek. Taka funkcja zrealizowanej budowli wynika jednoznacznie z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w toku oględzin. W dacie jego wzniesienia zatem mur jako konstrukcja oporowa stosownie do art. 3 pkt 3 i 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymagał pozwolenia na budowę. Jak prawidłowo stwierdziły organu obu instancji, okoliczność, że znajduje się on na granicy nieruchomości i pełni jednocześnie dodatkową funkcję ogrodzenia, nie skutkowała zwolnieniem z uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z ust. 2 powołanego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Po ustaleniu, że budowa opisanego w decyzji muru oporowego wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ obowiązany był zatem do zastosowania art. 48 ustawy i trybu postępowania w nim przewidzianego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji wszczął procedurę legalizacyjną, zobowiązując inwestorów do wykonania obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 ustawy. W sposób zgodny z prawem organ nałożył na inwestorów określone obowiązki, zgodnie z cytowanymi uregulowaniami, postanowieniem z dnia 9 listopada 2013 r. Prawidłowo przy tym organ zawarł w tym postanowieniu pouczenie o wysokości opłaty legalizacyjnej, którą obliczono na kwotę 125.000 zł. Niesporne w sprawie jest, że pomimo upływu wskazanego w tym postanowieniu terminu, inwestorzy nie uzupełnili braków dokumentacji projektowej, twierdząc w piśmie z dnia 28 lutego 2013 r., że nie dysponują dokumentem potwierdzającym ich prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiąca działkę nr [...], gdyż nie uzyskali takiego od właściciela tej działki J. K.. Nadto wskazali, że wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę muru oporowego na granicy działek [...] i [...] spowoduje zawalenie się ich budynku mieszkalnego lub oderwanie jego części, tj. katastrofę budowalną. Skarżący jako inwestorzy mieli zatem możliwość zalegalizowania obiektu budowanego, jednakże takiej próby nie podjęli. W szczególności zaś mogli oni podjąć próbę uzyskania tytułu do dysponowania nieruchomością na cle budowlane wykorzystując roszczenia przewidziane w prawie cywilnym. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Wobec niewykonania przez skarżących obowiązków określonych w postanowieniu z dnia 9 listopada 2013 r. organy nadzoru budowlanego były zobligowane do orzeczenia nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy w swojej decyzji uzupełnił rozstrzygnięcie poprzez orzeczenie, że roboty rozbiórkowe należy wykonać pod nadzorem osoby uprawnionej, posiadającej aktualne zaświadczenie o przynależności do izby inżynierów budownictwa. Rozstrzygnięcie to wprawdzie wprost z przepisów ustawy Prawo budowlane nie wynika, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na charakter przedmiotowego obiektu budowlanego i jego funkcję, jest ono konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa i z tego też powodu jest uzasadnione z prawnego punktu widzenia. Nadto taki wymóg dotyczący wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki wyeliminuje wszelkie obawy skarżących dotyczące bezpieczeństwa wybudowanego przez nich budynku mieszkalnego. Prawidłowo przy tym stwierdził organ odwoławczy, że organ nadzoru budowlanego, orzekając nakaz rozbiórki, nie jest uprawniony do wiążącego dla inwestora określenia sposobu wykonania robót rozbiórkowych, stąd też nakazano jedynie na konieczność nadzoru osoby uprawnionej. Wskazać przy tym należy, że orzeczenie i wykonanie nakazu rozbiórki muru oporowego nie narusza uprawnień skarżących przyznanych im w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Wbrew zarzutom skarżących w toku postępowania nie doszło naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy, w szczególności zaś nie naruszono ani art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75, art. 77, ani też art. 10 Kpa. I tak, reformatoryjne orzeczenie organu odwoławczego w żadnym razie nie naruszyło zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 Kpa, jako że organ ten ponownie orzekł nakaz rozbiórki na tej samej podstawie co organ I instancji, uzupełniając jedynie rozstrzygnięcie w zakresie sposobu wykonania tejże rozbiórki. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały jednoznacznych ustaleń, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Wbrew twierdzeniem skarżących brak było przy tym do przeprowadzania dowodu z opinii biegłego na okoliczność takiego wykonania rozbiórki aby decyzja nie naruszała rażąco prawa. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie jest obarczona żadną wadą, a w szczególności nie może być uznana za nieważną, jako że ani nie narusza rażąco prawa, ani też nie jest niewykonalna z przyczyn powoływanych przez skarżących. Wprawdzie istotnie organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie zawiadomił skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednakże w świetle okoliczności sprawy brak jest podstaw do uznania, że uchybienie to miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazać należy, że organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnych dowodów w sprawie poza znajdującymi się w aktach administracyjnych organu I instancji dokumentami, których to nie kwestionowali skarżący, twierdząc jedynie, że taki zakres postępowania był niewystarczający. Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jedynie gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Podsumowując stwierdzić należy, że rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 Kpa, a także odpowiada wynikającej z art. 11 Kpa zasadzie przekonywania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.