II SA/Gd 254/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 16 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 7400 zł (siedem tysięcy czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 22 listopada 2014 r. E.U., K. H., D. R.-F. i U. K. wystąpiły o odszkodowanie za nieruchomość, składającą się z dwóch działek nr [..] i [..], wydzieloną w drodze decyzji Wójta Gminy z dnia 26 lutego 2013 r., zatwierdzającej podział nieruchomości, z przeznaczeniem pod drogę gminną, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy. Decyzją z dnia 29 maja 2015 r. Starosta ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 198 774 zł - po 49 686 zł dla każdej ze współwłaścicielek w udziałach po ¼ części. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina, kwestionując sposób wyceny nieruchomości dokonany w operacie szacunkowym. Wojewoda decyzją z dnia 21 grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Gmina w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podtrzymując zarzuty dotyczące nieprawidłowej wyceny nieruchomości, a w konsekwencji ustalenia zbyt wysokiego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 15 lutego 2016 r. skarżąca wskazała, że uczestniczka postępowania D. R.-F. zmarła przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewody, co uzasadnia wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego jako rażąco naruszającej prawo. Wyrokiem z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 86/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji ze względu na skierowanie przez Wojewodę Decyzji do osoby zmarłej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z 16 lutego 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z 29 maja 2015 r. w pkt 1 i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz: E. U. w wysokości 49 686,00 zł (słownie: czterdzieści dziewięć tysięcy sześćset osiemdziesiąt sześć złotych 00/100), za udział wynoszący 1/4 części prawa własności, U.K. w wysokości 49 686,00 zł (słownie: czterdzieści dziewięć tysięcy sześćset osiemdziesiąt sześć złotych 00/100), za udział wynoszący 1/4 części prawa własności, K. H. w wysokości 49 686,00 zł (słownie: czterdzieści dziewięć tysięcy sześćset osiemdziesiąt sześć złotych 00/100), za udział wynoszący 1/4 części prawa własności, J. F. w wysokości 12 421,50 zł (słownie: dwanaście tysięcy czterysta dwadzieścia jeden złotych 50/100), za udział wynoszący 1/16 części prawa własności, S. F. w wysokości 12 421,50 zł (słownie: dwanaście tysięcy czterysta dwadzieścia jeden złotych 50/100), za udział wynoszący 1/16 części prawa własności, M.K. w wysokości 12 421,50 zł (słownie: dwanaście tysięcy czterysta dwadzieścia jeden złotych 50/100), za udział wynoszący 1/16 części prawa własności, A. B. w wysokości 12 421,50 zł (słownie: dwanaście tysięcy czterysta dwadzieścia jeden złotych 50/100), za udział wynoszący 1/16 części prawa własności, za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [..] i nr [..], powstałe z podziału działki nr [..], położoną w K., gmina S., dla której Sąd Rejonowy IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą nr [..] (obecnie [..]); w pozostałym zakresie (pkt 2-3) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że postępowanie Starosty o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [..] i nr [..] położoną w obrębie K., gmina S., prowadzone było w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej zwanej "u.g.n.", który stanowi że "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126" oraz na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że "za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Zaakcentował Wojewoda, że przepis powołanego artykułu stosuje się, zgodnie z art. 98 ust. 1 ww. ustawy, do działek gruntu wydzielonych "pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, a które to nieruchomości przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych ". Z powyższego wynika zatem, że nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi - w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. - następuje gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: 1) wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie), 2) podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego, 3) decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne. Decyzją z 26 lutego 2013 r. Wójt Gminy po rozpatrzeniu wniosku D. R.-F., a W. R., K. H., U.K. i E. U., zatwierdził projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [..], położonej w obrębie K., gmina S., m.in. na działki nr [..] i nr [..] o łącznej powierzchni 0,4515 ha, z przeznaczeniem "pod drogi publiczne (KDD)". Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna w dniu 13 marca 2013 r. Przechodząc do kwestii ustalenia, czy wydzielone działki nr [..] i nr [..] przeznaczone są pod drogę publiczną wskazał Wojewoda, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 228/12). Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w dacie wydania przez Wójta Gminy decyzji podziałowej z 26 lutego 2013 r., dla obrębu K. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą nr LVI/465/2006 Rady Gminy z dnia 25 października 2006 r. Zgodnie z ww. planem, w dniu wydania decyzji podziałowej, "działki nr [..] i nr [..] stanowiły drogi dojazdowe (KDD)". Przysługujące prawo własności do ww. działek Gmina ujawniła w księdze wieczystej nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, w oparciu o ostateczną decyzję podziałową. Powyższe oznacza w ocenie Wojewody, że zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. - wydzielone działki gruntu przeznaczone są pod drogę publiczną, podział nieruchomości dokonany został na wniosek właściciela oraz decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna, a w konsekwencji doszło do nabycia działek przez podmiot publicznoprawny. Przy czym w niniejszej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3 u.g.n. (vide: protokoły z: 19 maja, 6 czerwca, 23 czerwca, 21 lipca, 22 sierpnia i 6 listopada 2014 r.). W związku z tym zastosowanie ma przepis, który stanowi, że "za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Przechodząc do kwestii związanej z ustaleniem wysokości odszkodowania zaznaczył Wojewoda, że zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. "w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się (...) według stanu i przeznaczenia nieruchomości (...) w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio ". Zaś z treści art. 134 ust. 1 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 (dotyczący sytuacji, gdy dany rodzaj nieruchomości nie występuje w obrocie), wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ww. ustawy "ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości", zaś w art. 156 ust. 1 przedmiotowej ustawy stwierdzono, że "rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego". W niniejszej sprawie na zlecenie Starosty rzeczoznawca majątkowy S. B. sporządził w dniu 18 lutego 2015 r. operat szacunkowy, w którym oszacował wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [..] i [..], na łączną kwotę 198 744,00 zł. Aktualność przedmiotowej wyceny jej autor potwierdził w piśmie z 21 września 2016 r. W ocenie Wojewody wartość gruntu w operacie szacunkowym z 18 lutego 2015 r., sporządzonym dla działek nr [..] i nr [..] została ustalona zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.) dalej zwanego "rozporządzeniem". Rzeczoznawca majątkowy S. B. przeprowadził oględziny, a wartość działek nr [..] i nr [..] określił na dzień 18 lutego 2015 r., (tożsama z datą sporządzenia wyceny), zaś "stan przedmiotu wyceny określono na dzień: 26 lutego 2013 r." - datę tożsamą z datą wydania ostatecznej decyzji podziałowej przez Wójta Gminy, a zatem zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi że "wysokość odszkodowania ustala się (...) według stanu i przeznaczenia nieruchomości (...) w dniu wydania decyzji". W operacie szacunkowym prawidłowo wskazano przedmiot, zakres i cel wyceny oraz przedstawiono stan prawny nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości, przy czym autor wyceny wskazał, że wpis w dziale III księgi wieczystej nr [..] "nie dotyczy dz. nr [..] i [..]. W związku z powyższym nie ma wpływu na ich wartość". Podkreślił organ odwoławczy, że rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż w dacie wydania przez Wójta Gminy decyzji podziałowej z 26 lutego 2013 r. dla obrębu K. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą nr LVI/465/2006 Rady Gminy z dnia 25 października 2006 r. Zgodnie z ww. planem, w dniu wydania decyzji podziałowej, działki nr [.] i nr [..] położone były "w jednostce terenu KDD - tereny ulic i dróg dojazdowych ". Z powyższego wynika, iż przeznaczenie wycenianej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest tożsame z jej alternatywnym przeznaczeniem, wynikającym z decyzji podziałowej, zatem w omawianym przypadku zasada korzyści określona w art. 134 ust. 4 u.g.n. nie występuje. W operacie szacunkowym przedstawiono sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości - zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. "podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej". Z kolei, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia "przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości'". Reasumując, stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności ustala ceny podobnych nieruchomości, które były przedmiotem obrotu na wybranym rynku. Przy ustaleniu tych cen uwzględniane są zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Na podstawie powyższych danych, rzeczoznawca majątkowy oblicza średnią cenę nieruchomości podobnych. Następnie ustala tzw. współczynnik korekcyjny. Współczynnik ten może być inny w przypadku kilku wycenianych działek, ponieważ jest oparty na indywidualnych cechach każdej nieruchomości. Dlatego też wartość szacowanych działek, nawet położonych w sąsiedztwie i wycenianych przez tego samego rzeczoznawcę, może się różnić. W celu ustalenia wartości współczynnika korekcyjnego, rzeczoznawca sporządzający wycenę konkretnej nieruchomości tworzy zestawienie cech, które bezpośrednio kształtują wartość szacowanej działki. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że kryteria wymienione w art. 134 ust. 2 u.g.n. są jedynie przykładowymi cechami, jakie mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości, jednakże ich dobór w konkretnym przypadku pozostawiony jest rzeczoznawcy, który ustala je bazując m.in. na swoim doświadczeniu, znajomości rynku i preferencjach nabywców. Następnie ustalane są wagi wybranych kryteriów, obrazujące, w jakim stopniu każda cecha wpływa na wartość, a także określana jest wartość poszczególnych cech w odniesieniu do nieruchomości szacowanej. Tak ustalonym współczynnikiem rzeczoznawca koryguje średnią cenę nieruchomości podobnych ustaloną na badanym rynku i w ten sposób, dla każdej nieruchomości indywidualnie, ustala wartość 1 m2 gruntu. Rzeczoznawca majątkowy przeanalizował od dnia 1 marca 2013 r. do dnia wyceny rynek nieruchomości gruntowych, będących przedmiotem prawa własności, przeznaczonych zgodnie z prawnym porządkiem planistycznym na cele drogowe, położonych w najbliższych odległościach od nieruchomości wycenianej, tj. w gminach S., L. i W. i przyjął do analizy 13 transakcji oraz określił procentowy wpływ atrybutów cenotwórczych na wartość rynkową przedmiotu wyceny. Na podstawie powyższego rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod "pod tereny dróg lub ulic''' we wskazanym powyżej okresie ceny nieruchomości podobnych przyjętych do porównań kształtowały się na poziomie od 18,00 zł do 70,00 zł za 1 m2, przy czym "nie wystąpił wyraźny trend czasowy zmiany cen ". Cena średnia ustalona na podstawie powyższych transakcji wyniosła 38,92 zł/m2. Uwzględniając średnią cenę nieruchomości podobnych oraz obliczony w toku porównania z nimi działek wycenianych współczynnik korygujący rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość 1 m2 prawa własności działek nr [..] i nr [..] wynosi 44,02 zł/m2. Tym samym wartość rynkowa prawa własności działek nr [..] i nr [..], o powierzchniach odpowiednio 0,1785 ha i 0,2730 ha, wyniosła łącznie 198 744,00 zł (przed zaokrągleniem 198 743,62 zł). Podkreślił Wojewoda, że w operacie szacunkowym szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości rynkowej wycenianych działek, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli nieruchomości przyjętych do porównań oraz tabeli zawierającej obliczenia współczynnika korygującego. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z 18 lutego 2015 r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz byłych właścicieli nieruchomości. Mając na uwadze powyższe stwierdził organ odwoławczy, że argumentacja strony odwołującej się, która podnosiła naruszenie "art. 129 ust. 1 ustawy (...) o gospodarce nieruchomościami (...) poprzez przyjęcie przez organ I instancji jako dowód w sprawie operatu, którego analizy w pełni nie przeprowadził, mimo zgłaszanych do niego uwag strony", "art. 134 ustawy (...) o gospodarce nieruchomościami (...) poprzez błędne ustalenie ceny rynkowej przedmiotowej nieruchomości spowodowane uwzględnieniem w całości operatu szacunkowego (...) i uznaniem, iż wskazane do porównania wyceny nieruchomości są nieruchomościami podobnymi" i "art. 80 k.p.a. poprzez pominiecie twierdzeń strony skarżącej i rozstrzygnięcie sprawy jedynie na podstawie operatu szacunkowego"" nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji zgodnie z art. 80 k.p.a. dokonał analizy i wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Przy tym zauważono, że rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zgłoszonych przez stronę skarżącą zastrzeżeń do sporządzonej wyceny z 18 lutego 2015 r. (vide: pismo z dnia 26 marca 2015 r. oraz protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 24 kwietnia 2015 r.), a Wojewoda uznał je za spójne, logiczne i wyczerpujące. Odnosząc się do zarzutu Wójta Gminy dotyczącego "rozszerzenia obszaru analizy zawartej w operacie szacunkowym na teren Gminy W. i Gminy L." (pismo z dnia 4 października 2015 r.) należy wyjaśnić, że § 36 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że "w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1 (...)", jednoznacznie określa obszar rynku nieruchomości - lokalny i regionalny, w granicach którego rzeczoznawca majątkowy może szukać nieruchomości podobnych. Natomiast, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12 "pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się do obszaru województwa". Tym samym § 36 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza analizę rynku jaka została dokonana w wycenie z dnia 18 lutego 2015 r., bowiem wszystkie nieruchomości znajdują się na terenie powiatu. Podkreślono przy tym, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy ze względu na posiadaną wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie zawodowe dokonał wyboru metody obliczeń i dobrał odpowiednie nieruchomości podobne. Organ odwoławczy nie może oceniać, czy biegły dobrał nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej w sytuacji kiedy mają tożsame z nią przeznaczenie. Wojewoda, w zakresie przyjętego przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia i metody wyceny był uprawniony jedynie do stwierdzenia, czy znajdują one odzwierciedlenie w przepisach prawa. Nie ma jednak uprawnień do ingerowania w wybór nieruchomości przyjętych do porównań, jeśli rzeczoznawca majątkowy uzasadni i wskaże, że nieruchomości te są podobne do nieruchomości wycenianej. Te kwestie stanowią bowiem wiadomości specjalne i warsztat rzeczoznawcy majątkowego. Oznacza to , że zarzuty strony odwołującej się, w świetle powyższych ustaleń nie zasługują na uwzględnienie. Przechodząc do kolejnej kwestii wyjaśnił Wojewoda, że dostrzega fakt znacznej różnicy wartości przedmiotowej nieruchomości w złożonym przez Wójta Gminy operacie szacunkowym z 5 października 2016 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. oraz operacie szacunkowym z 18 lutego 2015 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. Jednak różnica wartości przedmiotowej nieruchomości określona w obu operatach wynika przede wszystkim z faktu doboru przez rzeczoznawców majątkowych innych nieruchomości podobnych, skutkiem czego wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości jest rozbieżna. Analizując operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. stwierdził Wojewoda, iż budzi on jego wątpliwości głównie z powodu braku jakiejkolwiek analizy rynku i uzasadnienia powodów, dla których zostały przyjęte te konkretnie nieruchomości podobne. Biegła nie wykazała, czy na rynku lokalnym/regionalnym istnieją jeszcze inne nieruchomości podobne i z jakiego powodu ewentualnie je odrzuciła. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami okres monitorowania nieruchomości podobnych powinien być faktycznie jak najbliższy daty sporządzenia wyceny, jednakże powinien obejmować dwa lata. Natomiast rzeczoznawca majątkowy K. W. wskazała, że analiza rynku obejmowała tylko 1 rok, nie przedstawiając przy tym powodu skrócenia okresu monitorowania, co także budzi poważne wątpliwości co do rzetelności sporządzenia operatu szacunkowego. Dodatkowo w operacie szacunkowym z 5 października 2016 r. zostały przyjęte 4 nieruchomości podobne o maksymalnej cenie jednostkowej 6,40 zł. Wartość ta zbliżona jest do cen za 1 m2 za nieruchomości przedstawione przez Wójta Gminy w piśmie m.in. z dnia 12 lutego 2015 r., na które rzeczoznawca majątkowy S.B. odpowiedział w piśmie z 26 marca 2015 r. i wskazał, że przedstawione przez Wójta Gminy transakcje zostały odrzucone "ze wzglądu na upływ czasu, szczególny rodzaj umowy lub rażąco niską cenę transakcji''. Z wyjaśnieniami tymi Wojewoda się zgodził, tym bardziej, że do przedmiotowego pisma Wójt załączył akty notarialne wskazanych przez niego transakcji, z których wynika, że dotyczyły one sytuacji nabycia przez gminę od osób fizycznych działek drogowych bądź umów zamiany nieruchomości pomiędzy gminą a osobą fizyczną. W ocenie Wojewody w sytuacji, gdy gmina jest jedynym możliwym nabywcą działki pod drogę (w aktach notarialnych wyraźnie wskazane jest, że nabywane działki stanowią drogi), albo też zamienia się z osobami fizycznymi na działki, trudno mówić o transakcji rynkowej w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n. Podkreślił organ odwoławczy, że celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 98 u.g.n. nie jest ustalenie ceny jaką gmina proponuje osobie fizycznej w trakcie negocjacji (z aktów notarialnych przedstawionych przez gminę wynika, iż ich zawarcie poprzedzały uzgodnienia) tylko wartości rynkowej nieruchomości. Definicja wartości rynkowej zawarta w powołanym już art. 151 ust. 1 u.g.n. zakłada m. in. niedziałanie stron pod przymusem (na gruncie przedstawionych aktów notarialnych - jeżeli nie doszłoby do ich zawarcia działka drogowa i tak zostałaby wywłaszczona) oraz konieczność eksponowania nieruchomości na rynku (trudno eksponować na rynku drogę, której jedynym nabywcą może być podmiot publiczny). Ponieważ przesłanki z art. 151 ust. 1 u.g.n. muszą być spełnione łącznie, niespełnienie chociaż jednej powoduje, iż taka transakcja nie może być wzięta pod uwagę w procesie wyceny i dlatego też zarzuty Wójta Gminy są bezpodstawne. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda wskazał, że nie może przyjąć operatu szacunkowego z 5 października 2016 r. jako dowodu w sprawie. W związku z tym oraz faktem, że operat szacunkowy z 18 lutego 2015 r., jako główny dowód w sprawie został sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. i rozporządzenia nie można uwzględnić wniosku Wójta Gminy o odrzuceniu operatu szacunkowego z 18 lutego 2015 r. i sporządzeniu ponownej wyceny. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w związku ze śmiercią D.R.-F. i nabyciem spadku po zmarłej przez J. F., S. F., M. K. i A. B., zasadnym było uchylenie punktu 1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzeczenie we własnym zakresie. Skargę na powyższą decyzję wniósł Wójt Gminy zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia przed wydaniem decyzji w sprawie, 2. art. 36 k.p.a poprzez nieprawidłowe zawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art.35 k.p.a. tj. poprzez zawiadomienie o terminie załatwienia sprawy w dniu wydania decyzji w sprawie, 3. art. 84 k.p.a w związku z art. 77 k.p.a poprzez nieprzekazanie rzeczoznawcy majątkowemu zastrzeżeń do jego opinii i rozstrzygnięcie o tych zastrzeżeniach w decyzji, w sytuacji, w której organ podkreśla, iż opinia rzeczoznawcy zawiera wiadomości specjalne, których organ nie posiada, 4. art. 7 k.p.a, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i oparcie swych ustaleń wyłącznie na podstawie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego z 18 lutego 2015r. z całkowitym pominięciem, że skarżący zgłosił szereg różnego rodzaju zastrzeżeń, uchybień i wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej opinii, a wątpliwości te nie zostały w sposób logiczny i jednoznaczny wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego, 5. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez Gminę, co spowodowało że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o jednostronną ocenę zebranego materiału dowodowego, opartego głównie na opinii rzeczoznawcy majątkowego powołanego do sprawy przez organ I instancji. 6. art. 7 k.p.a, 77§ 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zupełnie dowolne uznanie przez organ odwoławczy, że zarzuty strony skarżącej, że oszacowana wartość nieruchomości jest zawyżona jest jedynie subiektywnym przekonaniem Wójta Gminy niepopartym żadnymi dowodami, podczas gdy strona skarżąca na poparcie swoich twierdzeń przedstawiła m.in. zestawienie 20 transakcji przedstawiających realny poziom cen na rynku nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi dojazdowe położone na terenie Gminy, 7. art. 7 k.p.a, 75 k.p.a, 77§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zupełnie dowolne uznanie przez organ odwoławczy, że przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego sposób wyceny, w tym zastosowane podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej były w zaistniałym stanie faktycznym prawidłowe podczas gdy organ dysponuje wiadomościami specjalnymi w postaci dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, który szacuje wartość nieruchomości w sposób odmienny, 8. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 w zw. z art. 153 i 154 oraz art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że operat szacunkowy z 18 lutego 2015r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz byłych właścicieli nieruchomości, 9. art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 153 i 154 oraz art. 4 pkt 16 tejże ustawy poprzez błędne ustalenie ceny rynkowej przedmiotowej nieruchomości spowodowane uwzględnieniem w całości operatu szacunkowego przedstawionego przez biegłego i uznaniem, iż wskazane do porównania wyceny nieruchomości są nieruchomościami podobnymi, pominięcie rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi z terenu Gminy i oparcie operatu szacunkowego na nieruchomościach położonych poza terenem Gminy, 10. art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż w sytuacji, gdy gmina jest jedynym możliwym nabywcą działki pod drogę trudno mówić o transakcji rynkowej i w konsekwencji odrzucenie transakcji wskazanych przez Gminę. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody z 16 lutego 2017r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z 29 maja 2015r. W uzasadnieniu skargi Pełnomocnik Gminy uzasadnił sformułowane zarzuty kwestionując stanowisko organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. W świetle powyższych kryteriów w ocenie Sądu skarga okazała się zasadna. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z art. 98 ust. 1 wynika zaś, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Działka nr [..] jest działką, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Decyzją Wójta Gminy z dnia 26 lutego 2013 r. nr [..], wydaną na wniosek D. R.-F., W. R., K. H., U. K. i E. U.., na podstawie art. 96 ust. 1 i 4 u.g.n., zatwierdzono projekt podziału działki nr [..] położonej w gminie S., obręb K. m.in. na działki o nr [..] i [..] z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 13 marca 2013 r. Pomiędzy byłymi współwłaścicielami działki nr [..] a Wójtem Gminy nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa działek nr [..] i [..]. Powyższe uprawniało Starostę do rozpoznania wniosku D. R.-F., K. H., U. K. i E. U., złożonego w piśmie z dnia 22 grudnia 2014 r., o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki. Obowiązek wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. może być bowiem realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a organem a dopiero, gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2128/04, LEX nr 198961). Wysokość przyznanego odszkodowania Starosta ustalił, stosując się do wymogu określonego w art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Oceniając wartość dowodową operatu organy winny uwzględnić okoliczność, że operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 774/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na zlecenie Starosty rzeczoznawca majątkowy S. B. sporządził w dniu 18 lutego 2015 r. operat szacunkowy, w którym oszacował wartość prawa własności działek nr [..] i nr [..] na łączną kwotę 198 744,00 zł (aktualność przedmiotowej wyceny jej autor potwierdził w piśmie z dnia 21 września 2016 r.). Analizą rzeczoznawca objął rynek lokalny obejmujący teren gmin: S., L. i W. w powiecie [..]. Zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Przy czym, jak ustalono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 920/15 (dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w przepisie § 26 ust. 3 rozporządzenia wskazano, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Dlatego też wycena nieruchomości prowadzona w oparciu o przepis § 36 rozporządzenia nie wyłącza możliwości doboru rynku w taki sam sposób. Tym samym zarzut skargi, iż nieprawidłowym było oparcie operatu szacunkowego na nieruchomościach położonych poza terenem Gminy jest w ocenie Sądu niezasadny. Podkreślić następnie należy, że to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia odszkodowania. Jednakże w przedmiotowej sprawie w toku postępowania odwoławczego Gmina przedłożyła operat szacunkowy z dnia 5 października 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. Określona w powyższym operacie wartość przedmiotowych nieruchomości była znacznie mniejsza od wyceny dokonanej w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. sporządzonym w dniu 18 lutego 2015 r. Organ odwoławczy poddał samodzielnej krytyce operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. dyskredytując jego wartość dowodową w przedmiotowej sprawie. Takie działanie w ocenie Sądu było nieuprawnione. Zgodnie z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. , poz. 23 ze zm. dalej jako "Kpa"), jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych co oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy aby po jego rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Organ nie jest związany opinią biegłego i powinien ją ocenić na równi z innymi środkami dowodowymi w ramach swobodnej oceny dowodów. Bezkrytyczne przyjęcie opinii biegłego i odmówienie przyjęcia jako dowodu operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony prowadzi również do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw. Z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 Kpa wynika prawo strony do zgłaszania krytyki co do opinii biegłego, jak również możliwość jej zwalczania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi. W odniesieniu do operatu szacunkowego, którego sporządzenie podlega sformalizowanemu reżimowi, strona jest również uprawniona do przedstawienia alternatywnego operatu szacunkowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 126/10 (https://cbois.nsa.gov.pl), "operat szacunkowy, niezależnie od tego czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Organ nie może uchylić się zatem od oceny takiego środka dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2706/12 - https://cbois.nsa.gov.pl). Jednakże zdaniem Sądu z uwagi na charakter dowodu jakim jest operat szacunkowy, dokonana przez Wojewodę samodzielna krytyka tego dowodu, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. W., wykraczała poza granice określone zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego wyznaczoną art. 80 K.p.a. Prawidłowa ocena operatu szacunkowego wymaga bowiem wiadomości specjalnych. W pierwszej kolejności organ odwoławczy winien zatem przedłożyć powyższy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowemu S. B. celem ustosunkowania się do jego treści w zakresie wpływającym na znaczną różnicę w określeniu wartości przedmiotowych nieruchomości w stosunku do sporządzonej przez niego wyceny. Następnie w przypadku dalszych wątpliwości, względnie niejasności, organ powinien zażądać od rzeczoznawców stosownych wyjaśnień, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a.