II SA/Gd 26/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Obywatelskiego Biura Interwencji - Ogólnopolskiej Organizacji Obywatelskiej na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału na prawach strony w sprawie likwidacji obiektu budowlanego oddala skargę. A z siedzibą w S. złożyło wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w sprawie budynku gospodarczego wybudowanego na granicy działki nr [...] położonej w R. przy ul. [...], gmina K., którego uczestnikami są R. B., I. B., S. S., M. S., S. S. i E. S.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż członek tego stowarzyszenia S. S. od wielu lat domaga się likwidacji budynku wzniesionego nielegalnie na granicy działki i częściowo na jego nieruchomości. Postanowieniem z dnia 22 października 2009 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 31 § 2 z związku z art. 144 k.p.a. odmówił dopuszczenia A z siedzibą w S. do udziału w prowadzonym postępowaniu. W uzasadnieniu organ wskazał, iż organizacja ta nie wykazała jakiegokolwiek związku między przedmiotem postępowania a swoimi celami statutowymi. Statut Stowarzyszenia określa cele w 15 punktach jego cele jakimi są m.in.: budowa społeczeństwa obywatelskiego, przeciwdziałanie zjawiskom korupcji i naruszania prawa, szerzenie kultury prawnej, udzielanie porad i pomocy w tym zakresie, a nadto poradnictwa grupowego w zakresie zawodowym, prawnym, psychologicznym, przeciwdziałanie samowoli bezprawiu, działanie na rzecz jawności funkcjonowania władz publicznych, propagowanie uczciwości w życiu publicznym i prywatnym. Organ wskazał, iż cele te zostały sformułowane w sposób niezwykle ogólnikowy i szeroki, co zrównywałoby pozycję Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym z uprawnieniami przysługującymi w tej procedurze prokuratorowi, taka sytuacja w obowiązującym systemie prawa jest niedopuszczalna, a dopuszczenie do postępowania administracyjnego A z uwzględnieniem motywacji wskazanej przez tę organizację, byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy.. A wniosło zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia. Organizacja podniosła, iż organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie stowarzyszenia uzasadniają jego udział w toczącym się postępowaniu, zainicjowanym przez S. S., który zwrócił się do wnioskodawcy z taką propozycją i wyraził zgodę na ten udział. W tym celu winno się ocenić, czy między celami organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, czego organ I instancji nie dokonał. Skarżący zarzucił nadto, iż organ nie odniósł się do przesłanek udziału organizacji w postępowaniu, określonych w art. 31 §1 k.p.a. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2009 r., nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż art. 31 §1 k.p.a. określa, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, a obie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Organ podniósł, iż zgłaszając zamiar przystąpienia do postępowania w trybie przywołanego artykułu, Stowarzyszenie podało, że S. S. od wielu lat bezskutecznie dochodzi przed organami nadzoru budowlanego, w tym Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku likwidacji nielegalnie wybudowanego pomieszczenia gospodarczo-mieszkalnego z gołębnikiem na granicy działki nr [...], i z częściowym jej zajęciem, przy ul. [...] we wsi R.. W ocenie organu, z analizy Statutu wynika, iż cele A z siedzibą w S. zostały określone ogólnikowo, rozlegle i niekonkretnie, co jak trafnie dostrzegł organ I instancji, zrównywałoby pozycję Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym z uprawnieniami przysługującymi prokuratorowi. Sytuacja taka jest nie do pogodzenia z obowiązującym systemem prawa. Organ stwierdził, iż art. 31 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy dana organizacja społeczna wykaże związek przedmiotu postępowania dotyczącego innej osoby ze swoimi celami statutowymi, jak i skonkretyzuje interes społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania w sprawie lub za dopuszczeniem organizacji do toczącego się postępowania. Przepis ten nie uprawnia do udziału w postępowaniu sytuacji gdy cele organizacji społecznej zostały określone w tak skrajnie ogólnikowy sposób, że dawałyby dostęp do praktycznie każdego postępowania administracyjnego, w którym udział organizacji społecznej nie został wyłączony z mocy prawa. Każde postępowanie administracyjne, niezależnie od jego przedmiotu, winno toczyć się z poszanowaniem prawa, a zatem uwzględnienie stanowiska skarżącego Biura oznaczałoby, że organy administracji publicznej nie miałyby w istocie żadnej realnej możliwości oceny zasadności dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Nie wnosiłoby ono wtedy o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, lecz oświadczało ("zgłaszało"), iż do niego przystępuje. Takie kompetencje w postępowaniu administracyjnym ma tylko prokurator. Tym samym dopuszczenie stowarzyszenia do postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem motywacji wskazanej przez tę organizację pozostawałoby w sprzeczności z ratio legis art.31 § 1 kpa. Organ wskazał, że przyjęcie stanowiska o możliwości udziału Stowarzyszenia w każdym postępowaniu, do którego zechciałoby przystąpić w celu zapewnienia poszanowania prawa, powodowałoby zmniejszenie zaufania obywateli do organów Państwa, ponieważ udział taki mógłby naruszać interes innych uczestników postępowania, np. poprzez pełny dostęp do akt sprawy ze znajdującymi się w nich informacjami. Skargę na powyższe postanowienie wniosło stowarzyszenie domagając się jego uchylenia i wskazania, że jako organizacja społeczna winno ono brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Skarżący zarzucił, iż organ drugiej instancji naruszył art. 31 k.p.a. oraz nie dokonał własnych ustaleń w sprawie, a jedynie bezkrytycznie powtórzył uzasadnienie organu I instancji. Skarżący stwierdził, iż odmowa dopuszczenia go, jako organizacji pozarządowej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, może nastąpić jedynie pod warunkiem wykazania przez organ administracji, iż dopuszczenie to jest sprzeczne z interesem społecznym, a nadto musi być wynikiem szczegółowej analizy celów organizacji i wykazania, że cel konkretnego postępowania jurysdykcyjnego nie jest zbieżny z jej celami statutowymi, czego organ ten nie wykazał. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, kontrolując jego legalność z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Ocena zasadności skargi sprowadzała się do oceny, czy organ administracji nie naruszył prawa dokonując interpretacji treści art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiącego podstawę żądania przez organizację społeczną dopuszczenia jej do udziału w sprawie. Przepis ten stanowi, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w sprawie, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. uzależnia zatem prawo organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym od dwóch przesłanek jakimi są - uzasadnienie tego udziału celami statutowymi organizacji - przemawianie interesu społecznego za jej udziałem w postępowaniu. przy czym obie te przesłanki, dla uznania udziału organizacji społecznej w postępowaniu za uzasadniony winny być spełnione w sprawie łącznie. Ocena spełnienia tych przesłanek każdorazowo odbywa się w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje możliwość udziału organizacji społecznej w sprawie administracyjnej dotyczącej innej osoby. Istotą sprawy administracyjnej jest rozstrzygnięcie o określonych uprawnieniach lub obowiązkach stron, stanowiących przedmiot postępowania administracyjnego. Z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, iż celem dopuszczenia udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej jest z jednej strony ochrona w postępowaniu administracyjnym określonego interesu społecznego, który to interes organy administracji winny mieć na względzie z mocy art. 7 k.p.a., a z drugiej strony, umożliwienie organizacji społecznej zapewnienia realizacji jej statutowych celów. Ocena zaistnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. winna być, w ocenie Sądu, dokonywana z uwzględnieniem przedmiotu danej sprawy administracyjnej. Oznacza to, iż cele organizacji społecznej winny być powiązane z przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Relacja taka istnieje w sytuacji, gdy dana organizacja społeczna w swojej działalności statutowej przewiduje określony krąg spraw, dla których realizacji została powołana, a wyznaczony przez przepisy prawa materialnego przedmiot postępowania administracyjnego pozostaje w związku z tym kręgiem spraw. W takiej sytuacji udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym ma swoje uzasadnienie. Z jednej strony organizacja społeczna biorąc udział w postępowaniu ma możliwość realizacji określonych celów stanowiących przedmiot jej działalności i sens jej istnienia, a z drugiej strony, jej udział może być korzystny z punktu widzenia społecznego, bowiem jako społeczność zajmująca się realizowaniem określonych celów i posiadająca kompetencje w danym przedmiocie, może ona wpłynąć na prawidłowe, zgodne z interesem społecznym, rozpoznanie sprawy. Stanowisko, iż między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi istnieć prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 listopada 2005 r., sygn. akt II GSK 125/05 (ONSAiWSA 2006 r. nr 6, poz. 154 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. akt II S.A./Gd 546/09 (nie publ.) Przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego, którego dotyczył wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie jest badanie legalności obiektu budowlanego, postępowanie to toczy się w trybie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Stanowisko organów administracji, iż cele statutowe organizacji stowarzyszenia, nie przemawiają za dopuszczeniem jej do udziału w sprawie, jest uzasadnione. Celami działania Stowarzyszenia zapisanym w § 2 statutu są: 1. budowa społeczeństwa obywatelskiego, 2. przeciwdziałanie zjawiskom korupcji i naruszaniu prawa, 3. szerzenie kultury prawnej, udzielanie porad i pomocy w tym zakresie, a nadto prowadzenie informacji i poradnictwa indywidualnego w zakresie obrony praw różnych grup społecznych, a nadto poradnictwa grupowego w zakresie zawodowym, prawnym, psychologicznym, 4. przeciwdziałanie samowoli, bezprawiu, omnipotencji wszelkiego rodzaju władz w stosunku do obywateli, 5. działanie na rzecz jawności funkcjonowania władz publicznych, 6. propagowanie uczciwości w życiu publicznym i prywatnym, 7. działania na rzecz wspomagania rozwoju wspólnot i społeczności lokalnych, 8. podejmowanie działań na rzecz porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz przeciwdziałania patologiom społecznym 9. upowszechnianie ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich także działań wspomagających rozwój demokracji, a nadto ochrony i praw konsumentów, 10. pomoc na rzecz osób samotnych i ubogich oraz działalność na rzecz osób niepełnosprawnych, 11. działania na rzecz ochrony środowiska naturalnego człowieka, 12. działanie na rzecz ochrony oraz egzekwowanie praw dziecka, 13. wspieranie działań społeczności lokalnych służących aktywności obywatelskiej w dziedzinach ze sfery zadań publicznych, 14. pomoc społeczna w tym rodzinom i osobom będącym w trudnej sytuacji życiowej, 15. prowadzenie działalności w zakresie edukacji, nauki, oświaty, sportu, kultury i wychowania oraz promocji i ochrony zdrowia. Powyższe cele sformułowane w sposób ogólny i szeroki, nie uzasadniają udziału organizacji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym konkretnego przedmiotu, jakim w niniejszej sprawie jest samowolna realizacja obiektu budowlanego. W szczególności wskazać należy, iż działu organizacji społecznej w określonej sprawie administracyjnej nie może uzasadniać cel tej organizacji polegający na ochronie uczestników postępowania administracyjnego przed organami władzy bądź też na pomocy prawnej dla osób występujących przed organami administracji. Tak rozumiany cel nie ma bowiem związku z przedmiotem żadnego konkretnego postępowania administracyjnego. Dotyczy on wyłącznie procesowej ochrony uprawnień uczestników postępowania. Ochrona taka w toku postępowania realizowana jest przez pełnomocników, w tym przez profesjonalnych pełnomocników procesowych. Podobnie ogólnie cele sformułowane związane z ochroną praworządności nie uzasadniają udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, bowiem nie wiążą się z konkretnym przedmiotem tego postępowania, a taki zakres działania stanowi powielenie kompetencji przysługujących w istocie prokuratorowi. Celem unormowania przewidzianego w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest niewątpliwie wprowadzenie przez czynnik społeczny kontroli nad przebiegiem wszystkich postępowań administracyjnych. Niespełnienie przesłanki, jaką jest uzasadnienie udziału w postępowaniu celami statutowymi organizacji, winien skutkować odmową dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie. Dodatkowo wskazać należy na brak w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, iż interes społeczny mógłby przemawiać za udziałem organizacji w prowadzonym postępowaniu. Niniejsza sprawa prowadzona jest przez organ administracji przy udziale kilku stron postępowania, których interesy są sprzeczne. Skarżący pragnie wziąć udział w postępowaniu w celu ochrony interesów jego członka, będącego uczestnikiem postępowania. Jego udział w istocie nie wykazuje związku z interesem społecznym, lecz interesem konkretnej osoby, będącej członkiem stowarzyszenia. W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż "dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi. Dopuszczenie organizacji społecznej musi uzasadniać potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Ma to znaczenie z tego względu, że dopuszczenie do udziału organizacji społecznej, której członkowie mają własne indywidualne interesy, które mogą pozostawać w sprzeczności z interesem strony postępowania zaprzecza racjom bytu takiego podmiotu w postępowaniu. Organizacja społeczna, której członkowie są zainteresowani w sprawie nie chroni interesu społecznego, a tym samym wyłącza dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony". (LEX nr 549644) Podobne stanowisko, iż realizowanie partykularnych interesów stowarzyszenia-organizacji społecznej lub jej członków nie można uznać za działanie w interesie społecznym wyrażono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. II GSK 314/08 (LEX Nr 525903). Reasumując, żądanie skarżącego dopuszczenia do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie podlegało uwzględnieniu z uwagi na brak przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako bezzasadną.