II SA/Gd 265/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Województwa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę. Województwo, reprezentowane przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich, wniosło skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 grudnia 2018 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z 2 listopada 2016 r., nr [...], opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału działek o nr [..]-[..], obręb B. – jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku I. S. i W. S., postanowieniem z 2 listopada 2016 r. pozytywnie zaopiniował zgodność wstępnego projektu podziału działek o nr [..]-[..], obręb B., z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi B. – uchwałą Rady Gminy nr XXXI/230/05, uchwałą Rady Gminy nr XXIX/172/09, uchwałą Rady Gminy nr XXXI/191/09, uchwałą Rady Gminy nr XXXI/192/09. W uzasadnieniu organ wskazał, że dla wnioskowanego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono następujące funkcje: nowoprojektowana droga dojazdowa, zieleń izolacyjna, obszar funkcji przemysłowej, usługi w zakresie obsługi komunikacji, adaptowane obszary leśne, obszary przekształceń, adaptowana droga wojewódzka. Pod nowoprojektowane drogi dojazdowe wydzielono działki nr [..]-[..], pod adaptowaną drogę wojewódzką wydzielono działki nr [..]-[..], natomiast działki nr [..]-[..] zachowały swoje dotychczasowe funkcje. Posiadają też dostęp do drogi publicznej. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone Zarządowi Dróg Wojewódzkich w dniu 19 września 2018 r., które pismem z 25 września 2018 r. wnioskowało o uzupełnienie jego treści w zakresie stwierdzenia zgodności wstępnego projektu podziału działek z ustaleniami w części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z 26 października 2018 r. Wójt Gminy odmówił uzupełnienia swojego postanowienia z 2 listopada 2016 r., wskazując że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy treściowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Dróg Wojewódzkich, postanowieniem z 12 grudnia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy z 2 listopada 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że wstępny projekt podziału realizuje postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w jego części graficznej, tym samym spełnia planistyczne wymogi dopuszczalności zagospodarowania działek na cele określone w planie miejscowym, co dotyczy również wydzielonych działek nr [..]-[..]. Spór natomiast powstał w kwestii zgodności wstępnego projektu podziału z zapisami części opisowej planu miejscowego dotyczącego terenu oznaczonego jako 1.KDG1/2 w zakresie "szerokości pasa drogowego zmiennego, od ok. 27,00 m do ok. 30,00 m zgodnie z granicami aktualnej własności". Zdaniem Kolegium zapis ten w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym (adaptowana droga wojewódzka), któremu służy proponowany wstępny projekt podziału. Nie wpływa on bowiem ani na zmianę przeznaczenia wydzielanych działek ani na możliwość ich zagospodarowania, a tylko zapisy planu odnoszące się do tych kwestii mają z woli ustawodawcy znaczenie przy opiniowaniu zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Organ zaznaczył, że w świetle jednoznacznej treści art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako u.g.n.), badanie możliwości zagospodarowania dotyczy tylko wydzielanych działek, natomiast nie ma znaczenia dla przedmiotowego podziału ewentualny przebieg drogi publicznej na sąsiednich nieruchomościach. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji słusznie pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości, wobec jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania. Wskazało przy tym, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nie ma charakteru uznaniowego. Tym samym organ administracyjny nie może wziąć pod uwagę okoliczności innych, niż wskazane w przepisie (m.in. innych zapisów planu miejscowego niż odnoszących się do możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu zgodnie z przeznaczeniem określonym w pianie miejscowym, aktualnej szerokości pasa drogowego, czy planów zarządcy drogi). Jeżeli wstępny projekt podziału jest zgodny z ustaleniami planu, okoliczność ta ma decydujący wpływ na treść postanowienia wydanego w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 grudnia 2018 r. wniosło Województwo, reprezentowane przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wraz z postanowieniem z 26 października 2018 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ. Skarżący zarzucił naruszenie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. – uchwała Rady Gminy nr XXXI/230/05, uchwała Gminy nr XXIX/172/09, uchwała Rady Gminy nr XXXI/191/09, uchwała Rady Gminy nr XXXI/192/09 poprzez stwierdzenie, że wstępny projekt podziału działek nr [..]-[..] obręb B. jest zgodny z ww. planem. Uzasadniając powyższy zarzut wskazał, że wbrew twierdzeniom organów działki z projektowanymi nr [..]-[..], wydzielone pod adoptowaną drogę wojewódzką, nie są zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie części tekstowej planu, który dla terenu 1.KDG1/2 stanowi, że szerokość prasa drogowego jest zmienna, od około 27,00 m do około 30,00 m zgodnie z granicami aktualnej własności. Z zapisu tego wynika jednoznacznie, że w planie nie przewidziano żadnego poszerzenia pasa drogowego 1.KDG1/2 (droga wojewódzka nr [..]), w szczególności nie przewidziano przewłaszczeń gruntów w celu realizacji zadań samorządu wojewódzkiego. Aktualna szerokość pasa drogowego jest większa, niż szerokość zalecana przepisami techniczno-budowlanymi (25 m). Województwo nie planuje na tym terenie realizacji jakichkolwiek zadań samorządu województwa. Skarga ma na celu przeciwdziałanie w przyszłości, po zatwierdzeniu podziału działek o nr [..]-[..] obręb B., wypłacie przez Województwo odszkodowania za przewłaszczenie działek projektowanych o nr [..]-[..], czyli przeciwdziałanie w przyszłości rażącej niegospodarności środkami publicznymi. Skarżący wskazał jednocześnie, że w przypadku wykonania podziału zgodnie z treścią planu, czyli wykonania podziału działek o nr [..]-[..] bez wydzielenia gruntów z przeznaczeniem pod drogę 1K.DG1/2 (drogę wojewódzka nr [..]), uległyby poszerzeniu działki o projektowanych nr [..]-[..] przeznaczone pod nowoprojektowaną drogę dojazdową (klasy D) 7KD, czyli drogę o znaczeniu lokalnym, gminną. A zatem odszkodowanie za grunty przeznaczone pod drogę gminną 7KD uległoby zwiększeniu o kwotę należną za teren zwany w sprawie jako działki o projektowanych nr [..]-[..]. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie faktu, że Gmina jest stroną postępowania w sprawie wstępnego projektu podziału działek o nr [..]-[..], obręb B., zobowiązaną do wypłaty odszkodowania za przewłaszczone projektowane działki o nr [..]-[..] i tym samym zgodnie z art. 25 k.p.a. Wójt gminy podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy z wniosku I. i W. S. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżone postanowienie ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie jest, że działki o nr ew. [..]-[..] położone w B., objęte wnioskiem o dokonanie podziału stanowią grunty orne, oznaczone w ewidencji gruntów symbolami RV, RIVa, RIVb, RVI oraz – w zakresie działki nr [..] – częściowo stanowią tereny przemysłowe oznaczone symbolem Ba. Nieruchomość ta objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości B. – uchwałą nr XXXI/230/05 Rady Gminy z 30 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości B., zmienioną uchwałą nr XXIX/172/09 Rady Gminy z 28 maja 2009 r., uchwałą nr XXXI/191/09 Rady Gminy z 23 września 2009 r. oraz uchwałą nr XXXI/192/09 Rady Gminy z 23 września 2009 r. Z załącznika graficznego planu wynika, że nieruchomość w planie przeznaczona jest pod następujące funkcje: jednostkę oznaczoną funkcją terenu 3RM/U (tereny przekształceń – strefa rozwoju funkcji mieszkalnej, usługowej, rzemiosła w obrębie terenów istniejącej zabudowy), 7KD (droga gminna) i 1.KDG1/2 (droga wojewódzka). Kwestią sporną jest wydzielenie projektowanych działek nr [..]-[..] i przeznaczenie ich pod adaptowaną drogę wojewódzką. Skarżący przy tym, zarzuca niezgodność (rozbieżność) pomiędzy częścią graficzną ww. planu miejscowego a jego częścią opisową, skutkującą wydzieleniem ww. projektowanych działek, których Województwo nie zamierza przeznaczyć na poszerzenie drogi wojewódzkiej, nie widząc tym samym podstaw do wypłaty odszkodowań za przejęte grunty. Odnosząc się zatem do części tekstowej planu w zakresie jednostki planu 1.KDG1/2 wskazać należy, że dotyczy ona adaptowanej drogi wojewódzkiej (DW [..]). Minimalna szerokość w liniach rozgraniczających określona została jako szerokość pasa drogowego zmienna od około 27 m do około 30 m zgodnie z granicami aktualnej własności. Z innych zapisów planu (w punkcie 4 jednostki 1.KDG1/2) wynika, że istniejącą drogę zmodernizować należy zgodnie z wymaganiami norm i obowiązujących przepisów budowlanych, w miarę możliwości technicznych zachowując wartościowy drzewostan. Z kolei, w odniesieniu do nowoprojektowanej drogi dojazdowej 7.KD z zapisów planu wynika jej minimalna szerokość – 12 m. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2 art. 93 u.g.n.) i stanowi jedyne kryterium i przesłankę dla podziału nieruchomości. Ewidencyjny podział nieruchomości pełni więc rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu (por. wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2005 r., I SA/Wa 1918/04, LEX nr 213637). Jak stwierdził NSA w wyroku z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 107/13, LEX nr 1508761, opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym, organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, które miałyby powstać na skutek podziału (por. też wyrok WSA w Gdańsku z 7.09.2016 r., II SA/Gd 222/16, LEX nr 2141773 i wyrok WSA w Poznaniu z 30.05.2018 r., II SA/Po 146/18, LEX nr 2505589). Plan miejscowy pełni tu rolę nadrzędną, więc to planowany podział nieruchomości musi spełnić wymogi tego planu, a nie odwrotnie. Zatem w sprawie, której przedmiotem jest wstępny podział nieruchomości, sąd nie może badać (i nie bada) legalności uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. też wyrok WSA w Łodzi z 6.04.2018 r., II SA/Łd 117/18, LEX nr 2475298). Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy wskazać należy, i tego też nie kwestionuje skarżący, że projektowany podział nieruchomości jest zgodny z częścią graficzną ww. miejscowego planu. Zdaniem sądu natomiast, myli się skarżący, kwestionując jednocześnie jego zgodność z częścią tekstową tego planu. Bezspornie wynika z niego, że jednostka planistyczna 1.KDG1/2 jest przeznaczona pod adaptowaną drogę wojewódzką, której szerokość pasa drogowego jest przewidziana w przedziale pomiędzy 27 m a 30 m. Z zapisów tego planu wynika też, że drogę tę należy zmodernizować zgodnie z wymaganiami prawa i norm technicznych. Skarżący przy tym w treści skargi sam zaznacza, podkreślając że województwo nie ma żadnych planów w zakresie modernizacji powyższej drogi, że obecnie na odcinku objętym podziałem ma ona szerokość 25 m. Powyższe prowadzi do wniosku, że stosownie do zapisów planu miejscowego – jego części tekstowej i graficznej – droga wojewódzka objęta jednostką 1.KDG1/2 przeznaczona jest do adaptacji i jej szerokość nie odpowiada wymogom, wynikającym z planu w zakresie szerokości pasa drogowego. W konsekwencji, dokonany podział nie narusza postanowień planu, umożliwia bowiem dostosowanie szerokości do wymogów planu (minimalna szerokość – 27 m). Bez znaczenia jest w tym kontekście fakt, że szerokość drogi wojewódzkiej w obecnym jej kształcie już odpowiada wymogom technicznym, na co zwraca się uwagę w skardze, bo uchwałodawca miejscowy w planie miejscowym zabezpieczył zarządcy drogi wojewódzkiej, w uzgodnieniu z nim, możliwość polepszenia jej walorów bezpieczeństwa. Oczywiście, skarżący może domagać się zmiany planu miejscowego w zakresie wyżej opisanych postanowień, a wówczas rozstrzygnięcie w zakresie zgodności podziału z jego zapisami straci aktualność, bowiem jest ono integralnie związane z odpowiednimi postanowieniami planu miejscowego, aktualnymi w dacie decydowania w przedmiocie podziału. Należy zwrócić uwagę, że służebna rola ewidencyjnego podziału nieruchomości względem ustaleń planu miejscowego polega na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny. Powyższa argumentacja wykazała, że zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne. Sąd uznał za prawidłowe wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w zakresie przyjętej podstawy prawnej dla podjętego rozstrzygnięcia. Dodać jednocześnie należy, że postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., jest częścią postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, a jego wydanie stanowi tylko jego etap wstępny. Treść ww. przepisu nie pozostawia jednak wątpliwości, że postępowanie mające na celu wydanie opinii co do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy tylko stwierdzenia, czy proponowany podział jest zgodny z planem, czy też jest z nim niezgodny. W szczególności zaś, opinia ta nie dotyczy celowości przedsięwzięcia oraz jego skutków prawnych i finansowych. Przepis ten przewiduje uzyskanie opinii jedynie właściwego organu tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25 k.p.a. wskazać należy, że jest on nietrafny. Postanowienie zostało wydane przez organ, którego kompetencja w tym zakresie wynika z art. 93 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Ustawodawca nie wyłączył kompetencji wójta w sytuacji, gdy na skutek dokonania podziału mogą ujawnić się rozbieżne interesy zarządców poszczególnych kategorii dróg publicznych. Podkreślić należy, że na tym etapie są to interesy czysto hipotetyczne i jako takie nie stanowią przesłanki wyłączenia organu, o jakiej mowa w art. 25 k.p.a. Z tych przyczyn, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.