II SA/Gd 278/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J.B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 stycznia 2024 r., nr WI-I.7840.1.221.2023.TK w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. J. B., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 12 maja 1967 r., decyzją z 16 maja 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej PINB), nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w terminie do 30 listopada 2018 r. Zgodnie z adnotacją na decyzji, stała się ona ostateczna 4 czerwca 2018 r. Pismem z 12 września 2023 r. Starosta Kartuski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia wskazanej wyżej decyzji z 12 maja 1967 r. W toku postępowania skarżący przedłożył pismo PINB z 18 sierpnia 2023 r., w którego treści organ wskazał, że decyzja z 16 maja 2018 r. została zmieniona w zakresie terminu wykonania obowiązku, a inwestor w zmienionym terminie przedłożył dokumentację projektową zamienną. Z uwagi na stwierdzenie, że dokumentacja ta jest niekompletna - wezwano inwestora do jej uzupełnienia w terminie do 31 grudnia 2021 r., a następnie w terminie do 31 grudnia 2023 r. Decyzją z 29 września 2023 r. Starosta Kartuski, działając na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. uchylił decyzję prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kartuzach z 12 maja 1967 r., udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego [...] na terenie działki nr [...] w miejscowości C. gmina [...], wydaną dla J. M. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Wojewoda Pomorski - decyzją z 25 stycznia 2024 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego (P.b.) ma charakter związany, a nie uznaniowy. To zaś oznacza, że organy są zobowiązane wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie, a jedyną przesłanką orzekania w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., co niewątpliwie miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. A skoro tak, to brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości zastosowania art. 36a ust. 2 P.b. i wydanej na jego podstawie zaskarżonej decyzji. W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które mają wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36a ust. 2 P.b. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., wskazując, że decyzja PINB z 16 maja 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zarzucono naruszenie art. 97 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania, wobec konieczności uprzedniego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 16 maja 2018 r. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie dowodu z załączonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 16 maja 2018 r. W razie niepodzielenia tej argumentacji - wniesiono o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpatrzenia wskazanego wniosku. Zdaniem bowiem skarżącego postępowanie w wyniku którego zobowiązano go do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego jest sprzeczne z prawem i powinno zostać umorzone. Budowa została wykonana zgodnie z prawem, a brak posiadania przez organy dziennika budowy czy pism organów nie może obciążać skarżącego, gdyż nie może on ponosić konsekwencji tego, że organy nie zarchiwizowały dokumentacji. Organ nie ma przy tym możliwości weryfikacji czy rejestry budynków oddanych do użytkowania są kompletne. Strona skarżąca powołała orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że okoliczność braku dokumentacji w postaci między innymi pozwolenia na użytkowanie budynku, nie wprowadza domniemania samowoli budowlanej, bądź też istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie strony skarżącej wydanie decyzji w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia projektu zamiennego powinno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami co do zaistnienia faktu samowoli budowlanej, zakresu samowolnie wykonanych robót oraz daty w jakiej przeprowadzono określone prace budowlane, czego zaniechano w przedmiotowym postępowaniu. Nadto skarżący wskazał, że wbrew stanowisku Wojewody istotne dla sprawy jest złożenie przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W postanowieniu z 25 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił zawieszenia postepowania w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę jako bezzasadną należało oddalić. Wobec zarzutów skargi wymaga wyjaśnienia, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z 12 maja 1967 r., wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej obejmującej budowę budynku mieszkalnego [...], według stanowiącego załącznik do tej decyzji projektu techniczno-roboczego. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w sprawie jest przepis art. 36a ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725, dalej P.b.), który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. W judykaturze przyjmuje się, że stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wystąpienia takiego przypadku obliguje go do uchylenia pozwolenia na budowę. Skoro bowiem jedyną przesłanką orzekania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., to nie sposób wymagać od tego organu ponownego badania, czy ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r., sygn. II OSK 2161/16, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko, zgodnie z którym organy architektoniczno-budowlane, tj. Starosta i Wojewoda, nie są uprawnione do badania zasadności rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a więc, czy taka decyzja jest zgodna z prawem, jak również nie mogą dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 36a ust. 2 P.b., jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., sygn. II OSK 1519/17, dostępny j.w.). Zasadnicza argumentacja skargi, oparta zatem na założeniu rażącej sprzeczności z prawem decyzji wydanej przez PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., to jest – w okolicznościach niniejszej sprawy – decyzji PINB z 16 maja 2018 r. i zakładająca obowiązek organów weryfikacji tego założenia – jest zatem całkowicie błędna i nie może prowadzić do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie. Organy zatem, wbrew oczekiwaniu skarżącego, nie mogą badać w niniejszym postępowaniu, czy wystąpiły istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. O tej kwestii bowiem ostatecznie orzekł inny organ, w toku innego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności. Przyjmuje się w konsekwencji, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. ma charakter związany, a nie uznaniowy, co oznacza, że organy są zobowiązane wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie, a jedyną przesłanką orzekania w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Sąd orzekający w niniejszym składzie powyższe stanowisko w pełni podziela. Powyższa przesłanka niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi, gdyż decyzja oparta o art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. została wydana, o czym mowa była powyżej, i stała się ostateczna 22 sierpnia 2023 r. Skarżący mógł kwestionować jej prawidłowość, składając odwołanie, a następnie skargę do sądu, czego jednak w stosownym trybie nie uczynił. Tym samym, podnoszenie na obecnym etapie zarzutów skierowanych pod adresem ww. decyzji ostatecznej, stanowi obejście zasady trwałości decyzji ostatecznych, wynikającej z art. 16 k.p.a. i jako takie, nie może być skuteczne. W związku z powyższym za chybiony należy uznać zarzut skarżącego jakoby organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 36a ust. 2 P.b. Organom tym nie można również zarzucić naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., jak słusznie stwierdził Wojewoda, bowiem przepisu tego nie stosowały. Rolą organów architektoniczno-budowlanych w niniejszej sprawie nie było badanie kwestii związanych z wystąpieniem okoliczności istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu techniczno – roboczego, o czym już mowa była powyżej. Zarazem, złożony przez skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 16 maja 2018 r. nie może stanowić podstawy do zawieszenia ani niniejszego postępowania sądowego, o czym Sąd orzekł w postanowieniu z 25 kwietnia 2024 r., ani postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być jedynie taka kwestia, która obliguje do zawieszenia postępowania z urzędu, bowiem tamuje rozpoznanie sprawy w ten sposób, że niemożliwym – z materialnego punktu widzenia - staje się wydanie przez organ administracji lub sąd rozstrzygnięcia. Innymi słowy zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, ale w taki sposób, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej, czy negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 363/10 - publ. CBOSA. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej określone obowiązki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nie stanowi prejudykatu dla sprawy dotyczącej uchylenia pozwolenia na budowę w oparciu o art. 36a ust. 2 P.b. i nie uniemożliwia orzeczenia w tym zakresie. W tym stanie rzeczy uznać należało, że decyzje organów obu instancji z perspektywy zastosowania przepisów prawa materialnego są zgodne z prawem. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) skargę oddalił.