II SA/Gd 28/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 października 2022 r., sygn. akt SKO Gd/1923/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego J. G. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga Pana J. G. (dalej: Skarżący), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium, organ drugiej instancji) z 24 października 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wejherowie z 28 lutego 2022 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Wejherowa w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, została wniesiona w następującym stanie sprawy: Podopieczna – matka Skarżącego, zgodnie z orzeczeniem z 12 kwietnia 2016 r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 grudnia 2011 r. Daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Z orzeczenia wynika, że podopieczna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W opisie czynności wykonywanych podczas opieki, Skarżący podał, że codziennie pomaga matce w utrzymaniu higieny (kąpieli, myciu zębów, myciu twarzy, moczeniu nóg, obcinaniu paznokci, myciu głowy czy zamawianiu fryzjera), pomaga przy założeniu odzieży, asystuje przy prowadzeniu do toalety (podopieczna porusza się przy pomocy balkonika), podaje leki, przygotowuje posiłki, 2-3 razy dziennie wykonuje z matką ćwiczenia fizyczne oraz ćwiczenia rozwijające mowę i czytanie. Asystuje przy wyjściach na spacer (matka Skarżącego od czasu złamania uda korzysta z wózka inwalidzkiego). Codziennie wykonuje podopiecznej masaże i układa do snu. Co ok. 3 dni, po praniu, przygotowuje ubrania, okresowo pomaga przy wymianie pieluchomajtek, co parę dni mierzy ciśnienie oraz poziom cukru. Skarżący regularnie wykonuje czynności gospodarstwa domowego związane ze sprzątaniem i praniem, robi zakupy oraz realizuje recepty. Skarżący załatwia sprawy urzędowe, organizuje wizyty lekarskie u specjalistów. Skarżący w ciągu dnia pozostawia matkę samą w mieszkaniu tylko w przypadku konieczności dokonania sprawunków lub załatwienia spraw urzędowych. Nie zamieszkuje z matką. Na noc wraca do swojego miejsca zamieszkania, jednak jest w ciągłym kontakcie i pozostaje do dyspozycji. Gdy podopieczna czuje się gorzej, pozostaje u niej na noc. Matka strony nie opuszcza mieszkania samodzielnie. Organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że Skarżący mieszka oraz prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz dwoma dorosłymi córkami. Podopieczna prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżący wskazał, że opiekę nad matką sprawuje od 2017 r., po śmierci jej męża. Od 2018 r. u podopiecznej pogłębiła się depresja i miała coraz większe problemy z poruszaniem się. W maju 2021 r., w wyniku upadku, matka wnioskodawcy złamała nogę i musiała przejść operację drutowania nogi. Od tego czasu nie jest w stanie samodzielnie wstawać. W ciągu dnia przeważnie siedzi lub leży. Wnioskodawca wskazał, że początkowo był w stanie pogodzić pracę zarobkową z pełnieniem opieki nad matką, jednak od czasu, kiedy stan jej zdrowia zaczął się systematycznie pogarszać zmuszony był większość dnia poświęcić na sprawowanie opieki, co w konsekwencji uniemożliwiało mu wykonywanie pracy zawodowej. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił także, że podopieczna wymaga stałej pomocy osoby drugiej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że matka skarżącego choruje na depresję, osteoporozę, nadciśnienie tętnicze, tarczycę, ma problemy z pamięcią. Podopieczna ma problemy z kręgosłupem (połamane kręgi), trudności z poruszaniem się – porusza się za pomocą balkonika przy asekuracji bądź na wózku inwalidzkim. Jest zdolna do samodzielnego spożywania posiłków, przyjmowania przygotowywanych leków, korzystania z toalety, jednak potrzebuje pomocy by do toalety dotrzeć. Ustalono również, że Skarżący jest jedyną osobą, która może podjąć się opieki nad niepełnosprawną matką – jej mąż nie żyje, a Skarżący jest jej jedynym dzieckiem. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono także, że Skarżący posiada wykształcenie zawodowe kierowcy i mechanika samochodowego oraz, że w latach 1986 - 1987 pracował w W. jako inspektor spraw transportu, w latach 1987 - 1989 pracował w E. jako kierowca, w latach 1989 – 1990 pracował w M. jako konserwator spawacz, w latach 1990 - 2001 prowadził działalność gospodarczą związaną z handlem artykułami spożywczymi, w latach 2002 - 2008 opłacał składki KRUS, w latach 2008 - 2011 pracował w Sklepie [...] jako sprzedawca, kierowca, natomiast w latach 2017 - 2019 był zatrudniony w I. jako kierowca. W okresie od 2020 r. do 2021 r. zarejestrowany był w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Decyzją z 28 lutego 2022 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wejherowie - działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Wejherowa, odmówił Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W ocenie organu pierwszej instancji, pomimo zakresu sprawowanej przez Skarżącego opieki, która wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia, nie ma podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, nie można zatem stwierdzić, czy spełniona została przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1162 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.ś.r.". SKO po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 24 października 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednak nie z powodu niespełnienia przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., lecz z powodu braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy podjęciem się przez Skarżącego sprawowania opieki nad matką a rezygnacją z aktywności zawodowej. Kolegium wskazało, że z zaświadczenia wystawionego przez Powiatowy Urząd Pracy w Wejherowie wynika, że Skarżący był zatrudniony w okresach: 1 sierpnia 1991 r. - 30 maja 2002 r., 1 - 23 czerwca 2009 r., 1 lipca 2009 r. - 31 sierpnia 2011 r., 20 kwietnia 2018 r. - 12 lutego 2020 r. Od dnia 13 lutego 2020 r. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Jedyne świadectwo pracy jakie przedstawił, dotyczy pracy w okresie od 19 czerwca do 31 grudnia 2018 r. Na wezwanie Kolegium Skarżący przysłał dokumenty, z których wynika, że był zatrudniony na cały etat w I. sp. z o.o. od czerwca 2018 r. do końca grudnia 2018 r. Umowa o pracę wygasła z upływem okresu, na jaki została zawarta. Od 1 stycznia 2019 r. do 17 lutego 2019 r. pobierał zasiłek chorobowy, a w okresie od 18 lutego 2019 r. do 12 lutego 2020 r. świadczenie rehabilitacyjne. Od 13 lutego 2020 r. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Do dnia 11 sierpnia 2020 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Jak wskazało Kolegium ostatnie zatrudnienie Skarżącego miało miejsce od czerwca 2018 r. do końca grudnia 2018 r., natomiast podopieczna została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym od 16 grudnia 2011 r. Skarżący wskazał, że opiekę nad matką sprawuje już od stycznia 2018 r. (w trakcie wywiadu środowiskowego wskazał rok 2017). Niemniej jednak w drugiej połowie 2018 r. wnioskodawca podjął jednak zatrudnienie na cały etat. W 2019 r. nie był natomiast aktywny zawodowo z uwagi na własne problemy zdrowotne i pobierał świadczenie rehabilitacyjne. O próbie podjęcia aktywności zawodowej w przypadku wnioskodawcy, zdaniem organu, może być mowa od lutego 2020 r., kiedy to zarejestrował się jako osoba bezrobotna. Z załączonych do wniosku dokumentów medycznych wynika, że o zauważalnym pogorszeniu się stanu zdrowia matki strony może być mowa od maja 2021 r., kiedy złamała nogę i od tego czasu ma problemy z poruszaniem się. Poza oświadczeniem wnioskodawcy, brak jest zdaniem organu odwoławczego jakichkolwiek dowodów na to, że podopieczna już w latach 2018 - 2020 była w tak złym stanie zdrowotnym, że wnioskodawca nie byłby w stanie pogodzić sprawowania nad nią opieki z wykonywaniem pracy zarobkowej. W trakcie pobytu w szpitalu w 2016 r. stwierdzono u podopiecznej problemy z układem oddechowym, osteoporozę, nadciśnienie, problemy z żołądkiem i nadnerczami. Skarżący wskazał, że odkąd jego matka owdowiała, nasiliła się u niej depresja i trudności z chodzeniem. Zdaniem organu, schorzenia te nie dowodzą jednak, że Skarżący z racji opiekowania się matką nie był w stanie równolegle pracować zarobkowo. O konieczności rezygnacji przez Skarżącego z aktywności zawodowej, w ocenie Kolegium, może ewentualnie być mowa dopiero od maja 2021 r., kiedy to jego matka uległa wypadkowi i wymagała znacznie większego niż wcześniej zaangażowania ze strony opiekuna. W przypadku Skarżącego można zatem mówić nie tyle o konieczności rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, a co najwyżej o niepodejmowaniu zatrudnienia od chwili, gdy jego matka doznała urazu, czyli od maja 2021 r. Zdaniem Kolegium niepodejmowanie zatrudnienia przez Skarżącego nie wynika jednak z konieczności sprawowania opieki nad matką. Wprawdzie niewątpliwie wymaga ona pomocy i wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, jednak wielogodzinna, nieprzerwana obecność opiekuna przy niej – w ocenie organu odwoławczego - nie jest konieczna, gdyż stan zdrowia i zakres opieki nad nią sprawowanej nie wyklucza możliwości wykonywania przez skarżącego pracy zarobkowej. Zdaniem organu wnioskodawca może zorganizować wszystkie czynności związane z pomocą przy myciu, ubieraniu się, korzystaniu z toalety, przygotowywaniem posiłków czy rehabilitacją w taki sposób, by pogodzić sprawowana opiekę z wykonywaniem pracy zarobkowej. Organ zwrócił także uwagę na możliwość zainstalowania w mieszkaniu różnych ułatwień, w tym specjalistycznych poręczy czy sprzętów przystosowanych dla potrzeb osoby niepełnosprawnej, zwiększających możliwość samodzielnego wykonywania podstawowych czynności. Kolegium podkreśliło, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnione jest jedynie wówczas, gdy wnioskodawca w ogóle nie ma możliwości zarobkowania, bo czynności opiekuńcze pochłaniają mu tyle czasu i energii, że równoległe wykonywanie pracy zarobkowej przekracza jego możliwości. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze Skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO z 24 października 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 6 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 1123/22) uchylił zaskarżoną decyzję SKO. W ocenie Sądu, konfrontacja potwierdzonego w orzeczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności podopiecznej wymagającej stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze stwierdzoną znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ze wskazanymi czynnościami opiekuńczymi świadczonymi w sposób ciągły i stały przez Skarżącego, nie pozostawia wątpliwości, że zakres tej opieki i pomocy uniemożliwia Skarżącemu podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze. Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w ocenie pracownika socjalnego wyrażonej w wywiadzie środowiskowym oraz uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka skarżącego nad matką, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan, adekwatnie do wieku i orzeczonej niepełnosprawności. Zdaniem Sądu za niezrozumiałe należało także uznać założenie Kolegium, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można zaś traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem mogą wypełniać cały dzień. W rozpoznawanej sprawie Skarżący opiekuje się matką w zasadzie przez większość dnia, sprawując nad nią ciągły nadzór z uwagi na fakt, że podopiecznej nie można pozostawić samej w domu. Matka skarżącego ma bowiem – poza innymi schorzeniami, także problemy z pamięcią. Także wbrew stanowisku organu, nie tylko osoby leżące wymagają opieki ze strony osób trzecich, ale i osoby, które nie są w takim stanie, mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach. Sąd wskazał, że stanowisko organu odwoławczego o braku w analizowanym stanie faktycznym związku przyczynowego, określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r., pozostawało w sprzeczności z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącego z dnia 12 kwietnia 2016 r., z informacjami i wnioskami sformułowanymi przez pracownika socjalnego w wywiadzie środowiskowym oraz z opisem czynności wykonywanych podczas opieki przez skarżącego. Spostrzeżenia pracownika socjalnego poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego oraz oświadczenie Skarżącego, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, potwierdzały bowiem, że zaangażowanie Skarżącego w opiekę nad matką było przeszkodą w podjęciu przez niego aktywności zawodowej. Na koniec Sąd w uzasadnieniu wyroku podał, że odmawiając Skarżącemu żądanego świadczenia organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji: - naruszenie przepisów prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., wyrażającą się w przyjęciu, że sprawowanie opieki wyłączającej możliwość zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, o jakich mowa w tym przepisie, to nie tylko czynności związane z bezpośrednią troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej - jej pielęgnacją, ale także wykonywanie przez opiekuna zwykłych czynności dnia codziennego związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w tym załatwianie codziennych sprawunków i dbałość o dom, podczas gdy prawidłowo rozumiana norma wyrażona art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzależnia prawo do omawianego świadczenia m.in. od sprawowania nad niepełnosprawnym członkiem rodziny opieki charakteryzowanej jako konieczna, słała lub długotrwała, związana ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a także wykluczająca podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem opieki bezpośrednio związanej z samą osobą niepełnosprawnego, która przez swój czasowy wymiar i charakter (brak możliwości zaplanowania oraz czasowego łączenia z inną aktywnością wykonywanych w jej ramach czynności) nie pozwala, nawet pomimo dochowania wymaganej w danych warunkach staranności, podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; - naruszenie przepisów prawa materialnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy, nie wyklucza pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 80 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się w bezpodstawnym i nie popartym wszechstronna i całościową analizą zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego zanegowaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonanej przez orzekający organ oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad matką, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do przypisania orzekającemu organowi naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz do naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie, - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 §1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 106 § 1 oraz art. 133 § 1 oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 80 k.p.a., polegające na przekroczeniu granic sądowej kontroli administracji poprzez sformułowanie przez Sąd w miejsce zanegowanej oceny orzekających organów, własnej oceny zebranych w sprawie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego i nieuzasadnionego uchylenia wydanej w sprawie decyzji; - naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przez orzekający organ norm prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do uwzględnienia w miejsce oddalenia skargi. Mając powyższe na uwadze, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o obciążenie kosztami postępowania Skarb Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2975/23 uchylił wyrok WSA w Gdańsku z 6 września 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA skarga kasacyjna, w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 80 k.p.a., okazała się uzasadniona. Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, przekroczył granice sądowej kontroli administracji. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W uzasadnieniu uchwały z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. w ONSAiWSA nr 1 z 2010, poz. 1) stwierdzono, że pod pojęciem "kontroli działalności administracji publicznej" należy rozumieć porównywanie czynności organów administracji rządowej i samorządowej (lub innych wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej) z wzorcem, jakim są normy prawne. Wskazano, że sądy administracyjne kontrolują prawidłowość podstawy rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji zaś jest całokształt przepisów prawa stosowanych przez organ w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną stanowią przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. W konsekwencji, jak podnoszono, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy administracyjnej). NSA podkreślił, że wskazane w art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. uprawnienia sądu w zakresie orzekania w danej sprawie mają charakter kasacyjny i - w zależności od stwierdzonych uchybień - pozwalają na uchylenie zaskarżonej decyzji w części lub całości, stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w części lub całości, ewentualnie na stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Sąd nie ma więc kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Może natomiast zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie w wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu Naczelnego, uchylając zaskarżoną decyzję o odmowie przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na niepełnosprawną matkę, Sąd Wojewódzki w miejsce zanegowanej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonanej przez organ odwoławczy, sformułował bowiem własną ocenę tych dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych. Nie ograniczył się zatem do zakwestionowania legalności oceny stanu faktycznego ustalonego przez organ oraz nie sformułował dla niego żadnych wytycznych w tym zakresie, lecz na podstawie zebranego przez organy materiału dowodowego, dokonał własnych ustaleń co do spornej w sprawie przesłanki związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy opieką a brakiem zatrudnienia i - przy zaprezentowanej wykładni prawa materialnego - przesądził tym samym istotę sprawy. Sąd sam wprost i bezpośrednio zastosował, wobec tego art. 80 k.p.a., to jest ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność (w tym wypadku bezpośredni i ścisły związek pomiędzy opieką a brakiem zatrudnienia) została udowodniona. Samodzielnie ocenił zatem zebrany materiał dowodowy i wysunął wnioski, co do istnienia przesłanek do przyznania przedmiotowego świadczenia. Przejął tym samym rolę organu administracji i ostatecznie merytorycznie rozstrzygnął sprawę administracyjną, uchylając jednocześnie zaskarżoną decyzję i przekazując ją Kolegium do ponownego rozpoznania. NSA wskazało także, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest w ogóle wytycznych dla Kolegium, które powinno mieć ono na uwadze przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w trybie odwoławczym. Sąd wskazał bowiem jedynie ogólnie na możliwości orzekania przez organ odwoławczy, który ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpatrując skargę Pana J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku 24 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku związany jest stanowiskiem i wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2024 r. (sygn. I OSK 2975/23). Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2023 r., I OSK 643/22). W realiach przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego oraz prawnego, dlatego też ocena prawna oraz wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powołanym powyżej wyroku pozostają wiążące dla sądu orzekającego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przedmiotowej sprawie, SKO dokonało oceny charakteru sprawowanej opieki oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zakresem sprawowanej (wymaganej) opieki nad matką, a niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia odmiennie od pracownika socjalnego podczas wywiadu środowiskowego oraz odmiennie od organu pierwszej instancji. Organ uznał, że taki związek nie istnieje, a sprawowana opieka nie ma charakteru stałego. Pracownik socjalny z kolei, przeprowadzając na zlecenie organu pierwszej instancji wywiad środowiskowy, ustalił, że zakres opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką uzasadnia rezygnację z zatrudnienia oraz wyklucza w sposób zupełny możliwość podjęcia przez Skarżącego pracy zarobkowej. Wedle ustaleń pracownika socjalnego, stan zdrowia niepełnosprawnej oraz zakres wykonywanych czynności uniemożliwiają podjęcie zatrudnienia przez skarżącego, nawet na część etatu. Dokument urzędowy, który spełnia wymogi określone w przepisach, ma szczególną moc dowodową w postępowaniu administracyjnym. Polega ona na przyjęciu dwóch domniemań, tzn. prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych. W konsekwencji organ nie może odrzucić – bez przeprowadzenia przeciwdowodu - istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym (por. Wyrok WSA w Krakowie z 17 grudnia 2021 r., sygn. akr III SA/Kr 1003/21). Podobnie w doktrynie zasadnie podkreśla się, że organ administracji publicznej nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowi naruszenie prawa procesowego. Dokumentem publicznym organ administracji publicznej jest związany, co oznacza wyłączenie dopuszczalności podważenia ich mocy dowodowej w postępowaniu w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 76 § 1 i 2 przyjął domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone przez organ, od którego dokument pochodzi. Domniemanie to może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 76. Wyd. 19, Warszawa 2024). W niniejszej sprawie Kolegium nie kwestionowało poprawności sporządzenia wywiadu środowiskowego. W takiej bowiem sytuacji zobowiązane byłoby do zlecenia ponownego jego przeprowadzenia. Organ drugiej instancji nie powołał się też na żaden dowód, będący podstawą zakwestionowania stwierdzonego w wywiadzie środowiskowym zakresu opieki, wykluczającego podjęcie przez Skarżącego zatrudnienia z powodu jego sprawowania nad matką. W takim stanie rzeczy, uznać należy, że dokonana przez Kolegium na podstawie art. 80 k.p.a. ocena całokształtu materiału dowodowego została dokonana z przekroczeniem przysługującej organowi swobody jej dokonania, ponieważ z niewyjaśnionych przyczyn organ pominął stwierdzoną w wywiadzie środowiskowym okoliczność niemożności podjęcia przez Skarżącego pracy zarobkowej z uwagi opieki nad matką, a nadto nie przeprowadził dowodu przeciw treści wywiadu (art. 76 § 3 k.p.a.). Nie sposób też nie zauważyć, że w treści uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, organ administracji odnosząc się do ustaleń pracownika socjalnego przedstawionych w wywiadzie środowiskowym, powoływał się na nie w sposób wybiórczy – wskazując na wyciągnięte z kontekstu twierdzenia, uzasadniające wedle organu prawidłowość przyjętego przez niego stanowiska. Takie postępowanie jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), czy też zasada budowania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W ocenie Sądu Kolegium w zaskarżonej decyzji dokonało także błędnej wykładni pojęcia niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia, wskazanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. III SA/Gd 408/20). Przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia powinna być zatem odczytywana jako niepozostawanie w zatrudnieniu wynikające z konieczności sprawowania opieki, której mowa w art. 17 ust.1 u.ś.r. Jednocześnie zdaniem Sądu nieuzasadnione jest stanowisko organu wskazujące, że opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Zdaniem Sądu, pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem mogą wypełniać cały dzień. Nie można też podzielić poglądu, że tylko osoby leżący wymagają opieki osób trzecich. Także osoby, które nie są w takim stanie, mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach. Dotyczy to zwłaszcza osób dotkniętych chorobami psychicznymi czy – jak w niniejszej sprawie – znaczną niepełnosprawnością ruchową, uniemożliwiającą samodzielne poruszanie się. Sytuacja, w której podopieczna jest w stanie wykonywać pewne proste czynności domowe, samodzielnie spożywać posiłki, czy poruszać się przy pomocy balkonika z eskortą osoby trzeciej, nie może przesądzać, że zakres świadczonej opieki nie wymaga od opiekuna rezygnacji z pracy. W takim stanie rzeczy stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie SKO zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania z art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 76, art. 77 § 1, i art. 80 k.p.a., które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego to jest art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegające na jego błędnej interpretacji w zakresie rozumienia pojęcia niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia i przyczyn tego stanu rzeczy. Powyższa ocena prawna jest dla SKO wiążąca. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium zobowiązane jest między innymi uwzględnić treść przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, a w szczególności zawarte w wywiadzie ustalenie pracownika socjalnego bądź zakwestionować treść wywiadu stosownym przeciwdowodem. Ponadto organ związany jest interpretacją art. 17 ust. 1 u.ś.r. przedstawioną w pkt. 5.10, 5.11 niniejszego uzasadnienia. Dopiero prawidłowa ocena zabranego w sprawie materiału dowodowego w powiązaniu z właściwą interpretacją prawa materialnego pozwoli organowi administracji na wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Sąd na podstawie a podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz 209 p.p.s.a., w zw. § 14 ust. 1 pkt lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zaliczając do nich koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo dostępne jest na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.