II SA/Gd 306/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w M. na decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 stycznia 2011 roku, nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzje Starosty z dnia 19 listopada 2010 roku, nr [...] o odmowie przeniesienia pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Burmistrza Gminy z dnia 25 września 1998 roku, nr [...] na rzecz D. M. na realizację hali produkcyjno - magazynowej urządzeń elektronicznych, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości M., na rzecz A Spółki z o.o. w M. Powyższa decyzja została wydana na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: W dniu 17 września 2010 roku do Starosty wpłynął wniosek firmy A Sp. z o.o. w M. dotyczący przeniesienia ww. pozwolenia na budowę wydanego na rzecz Pani D. M., na rzecz firmy A Sp. z o.o. Wnioskodawca jako dotychczasowego inwestora podał we wniosku firmę B Sp. z o.o. oraz załączył zgodę jej likwidatora na takowe przeniesienie. Pozwolenie na budowę, które miało zostać przeniesione zostało wydane na rzecz D. M., która w dniu 1 września 2004 roku sprzedała nieruchomość z nieukończoną budową A. M., działającemu w imieniu firmy B Sp. z o.o. A. M. nie dokonał czynności, o których mowa w art. 40 ustawy - Prawo budowlane, związanych z przeniesieniem pozwolenia na budowę na rzecz B Sp. z o.o. W związku z powyższym Starosta wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie pisemnej zgody inwestora wymienionego w decyzji nr [...], to jest D. M., w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca wystosował pismo, w którym stwierdził, że zgoda D. M. nie jest wymagana. Wobec powyższego Starosta decyzją z dnia 19 listopada 2010 roku nr [...] orzekł o odmowie przeniesienia pozwolenia na budowę Burmistrza Gminy nr [...] z dnia 25 września 1998 roku wydanego na rzecz D. M., na rzecz firmy A Sp. z o.o. w M. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A Sp. z o.o. w M. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to jest pojęcia inwestora zawartego w art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), w kontekście przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 40 ustawy – Prawo budowlane i uznanie, że jest nim podmiot legitymujący się wydanym pozwoleniem na budowę i organizujący proces budowlany – czyli inwestujący w budowę danego obiektu, a także naruszenie zasad postępowania polegające na uznaniu, że brak decyzji jest niezbędny dla uznania zaistnienia przesłanki koniecznej do przeniesienia pozwolenia na B Spółkę z o.o. w Ż., gdy tymczasem z art. 40 ustawy – Prawo budowlane wynika, że decyzja taka ma charakter deklaratoryjny i domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez przeniesienie pozwolenia na budowę na A Spółkę z o.o. w M. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że art. 17 ustawy - Prawo budowlane wymienia jedynie uczestników procesu budowlanego, nie definiując w żaden sposób pojęcia "inwestora". Biorąc pod uwagę przepisy prawa budowlanego inwestorem jest zarówno podmiot ponoszący nakłady finansowe i proces budowlany (jak to wskazał skarżący), ale jest nim również podmiot ponoszący nakłady finansowe i organizujący procesy budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę (zob. uzasadnienie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 roku, sygn. akt VII SA/Wa 459/06, w którym Sąd stwierdził: "skarżący będąc jednocześnie wykonawcą robót był także bez wątpienia inwestorem samowolnie dokonanej inwestycji"). Ponadto inwestorem jest także podmiot dopiero ubiegający się o pozwolenie na budowę - art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Wojewoda zgodził się ze skarżącym, iż niewątpliwie B Sp. z o.o. ponosząc nakłady jest inwestorem, z tym tylko, że działającym bez wymaganych przez przepisy prawa budowlanego pozwoleń. Wojewoda wskazał, że istotnie decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny, oraz że na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, organ jest obowiązany do przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. W ocenie Wojewody skarżącemu umknął jednak fragment art. 40 ust. 1 przywołanej ustawy mówiący: "...za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana...". W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008 roku, sygn .akt II SA/Wa 1222/07 Sąd stwierdził, iż zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem a mianowicie, osoba na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na budowę musi się wykazać: prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą strony na rzecz której pozwolenie zostało wydane oraz osoba ta musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od charakteru decyzji (deklaratoryjna, konstytutywna), zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 roku, sygn. akt III AZP 1/88, decyzja administracyjna jest to kwalifikowany akt, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. A zatem pomimo, że decyzja deklaratoryjna, jak to słusznie zauważył skarżący, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, to dopiero z chwilą wydania takiego aktu strona może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 k.p.a., decyzja ostateczna obowiązuje dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona, bądź nie zostanie stwierdzona jej nieważność, przy czym do zmiany konieczna jest zgoda strony będącej adresatem tej decyzji - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 1999 roku, sygn. akt IV SA 1089/96. Ponadto wojewoda wskazał, że z brzmienia art. 28 ust 2 ustawy - Prawo budowlane wynika, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 lipca 2010 roku, sygn. akt II SA/Ol 132/10). W skardze na powyższą decyzję A Spółka z o.o. w M., zarzucając naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnie w kontekście przepisu art. 552 k.c. oraz naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, w zakresie pojęcia inwestora. W uzasadnieniu podniesiono, że D. M. przeniosła na B Spółkę z o.o. ogół praw jej przysługujących z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej pod nazwą Przedsiębiorstwo C. Strony tej czynności nie dokonywały odrębnego przeniesienia na spółkę zezwoleń, czy decyzji administracyjnych, albowiem przeświadczone były o generalnym następstwie wynikającym z tej czynności prawnej. Powtórzono za odwołaniem, iż inwestorem jest przede wszystkim podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany, którym jest B Spółka z o.o. w Ż. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegał oddaleniu. Przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji był art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, ze zm. – dalej jako ustawa – Prawo budowlane), zgodnie z którym organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Przesłankami dopuszczalności przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu są: zgoda strony, na rzecz której decyzja została wydana, przyjęcie przez inny podmiot wszystkich warunków zawartych w decyzji oraz złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby strona, na rzecz której wydana została decyzja Burmistrza Gminy z dnia 25 września 1998 roku, to jest D. M. wyraziła zgodę na przeniesienie udzielonego tą decyzją pozwolenia na budowę na stronę skarżącą. Zgody D. M. nie mogło również zastąpić oświadczenie B Spólki z o.o. w Ż., w którym oświadczyła, że nabyła od D. M. nieruchomość oznaczoną jako działka [...] oraz, stanowiącą zabudowę tej nieruchomości, hale produkcyjną, a następnie sprzedała ww. nieruchomość zabudowaną ww. halą produkcyjną A Spółce z o.o. w M. Nie sposób bowiem uznać, że B Spółka z o.o. jest stroną, na której rzecz została wydana decyzja z dnia 25 września 1998 roku o pozwoleniu na budowę, albowiem nie wynikało to z treści tejże decyzji. Okoliczność nabycia przez B Spółkę z o.o. nieruchomości zabudowanej na podstawie ww. pozwolenia na budowę, jako zorganizowanego przedsiębiorstwa w rozumieniu art. art. 552 k.c. nie oznacza, że doszło do przeniesienia pozwolenia na budowę. Takie rozumienie tego przepisu stanowiłoby jego obejście, albowiem prowadziłoby do sytuacji, w której w drodze cywilnoprawnej umowy nabycia nieruchomości, na nabywcę przechodziłyby prawa podmiotowe związane z własnością nieruchomości, zaś prawa i obowiązki administracyjne wynikające z decyzji administracyjnej nadal obciążałyby inny podmiot, to jest zbywcę nieruchomości. Mieć należy na uwadze, że pozwolenia na budowę stanowi konkretyzację określonych praw i obowiązków administracyjno-prawnych spoczywających na indywidualnie określonym inwestorze. Egzekwowanie prawidłowego wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy identyfikacja osoby inwestora nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. O tym, kto jest inwestorem decyduje treść pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że błędnie argumentowała strona skarżąca, iż do przeniesienia pozwolenia na budowę na B Spółkę z o.o. w Ż. doszło na skutek sprzedaży na jej rzecz przez inwestora zorganizowanego przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 552 k.c. Z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Wynika z tego, że decyzje administracyjne, z których wynikają uprawnienia związane z danym przedsiębiorstwem tylko wówczas mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, jeżeli odrębny przepis nie będzie zakazywał ich przeniesienia na rzecz innego podmiotu, bądź gdy nie będą one miały charakteru osobistego, lub też odrębne przepisy nie będą zawierały szczególnych zasad przenoszenia praw z aktów administracyjnych. Takim odrębnym przepisem w zakresie pozwolenia na budowę jest art. 40 ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1664/09, Lex nr 600144). Tym samym pozwolenie na budowę nie mogło zostać przeniesione na B Spółkę z o.o. w ramach zorganizowanego przedsiębiorstwa, ponieważ art. 40 ustawy - Prawo budowlane, będący przepisem szczególnym wobec art. 552 k.c. określił odrębny - jedynie dopuszczalny - sposób przenoszenia uprawnień z pozwolenia na budowę. Ponieważ ani z akt sprawy nie wynika, ani sam skarżący nie podaje, że nastąpiło przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz B Spółki z o.o. w trybie art. 40 Prawa budowlanego, tym samym nadal inwestorem jest D. M. i to jej zgoda warunkuje możliwość przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz strony skarżącej. W świetle powyższych rozważań, bezzasadny okazał się również zarzut błędnej wykładni pojęcia "inwestora" zawartego w art. 28 ust. 2 w zw. z ar. 17 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Jak już wyżej wskazano, przez inwestora należy rozumieć podmiot określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Rolą inwestora co do zasady jest przy tym organizacją procesu budowlanego, co najczęściej wiąże się z ponoszeniem nakładów finansowych z tym związanych. Jednak taka sytuacja nie jest jedyną, jak może zaistnieć w procesie budowlanym. O pozwolenie na budowę może wystąpić podmiot, który będzie wyłącznie wykonawca robót budowlanych, będzie organizował proces budowlany, zaś ponosił nakłady finansowe będzie osoba trzecia, np. właściciel nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja. Może również wystąpić sytuacja, w której inwestor, wymieniony w decyzji o pozwoleniu na budowę, nie tylko nie ponosi nakładów finansowych, lecz również nie organizuje procesu budowlanego, lecz dokonuje tego w jego imieniu, na podstawie odpowiedniej umowy cywilnoprawnej wykonawca robót budowlanych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił.