II SA/Gd 309/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. Ch. na decyzję Wojewody z dnia 19 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia 20 maja 2003 r. Prezydent Miasta zatwierdził Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla dzielnicy O. w G. Pismem z dnia 8 grudnia 2003 r. P. Ch. zgłosił sprzeciw w sprawie w/w pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej podnosząc między innymi, że przedmiotowe postępowanie administracyjne i wydanie decyzji nastąpiło bez jego wiedzy jako właściciela działki nr [...], sąsiadującej z działką objętą przedmiotową decyzją. Pismo to zostało rozpoznane w trybie odwoławczym przez Wojewodę, który decyzją z dnia 19 grudnia 2003 r., nr [...] z dnia umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewoda, działając na wniosek P. C. wznowił postępowanie administracyjne zakończone w/w decyzją ostateczną. We wznowionym postępowaniu Wojewoda decyzją z dnia 9 lutego 2004 r., nr [...], uchylił decyzję o umorzeniu z dnia 19 grudnia 2003 r., uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 maja 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla dzielnicy O. w G. oraz wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 20.05.2003 r. i wyznaczył do przeprowadzenia tego postępowania Prezydenta Miasta. W wyniku postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody z dnia 9 lutego 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ II instancji, decyzją nr [...] z dnia 17 maja 2004 r. stwierdził jej nieważność. W konsekwencji, w obrocie prawnym pozostawały nadal decyzja z dnia 19 grudnia 2003 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz decyzja Prezydenta Miasta z dnia 20 maja 2003 r. o pozwoleniu na budowę. Byt utraciło natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2004 r., nr [...] Wojewoda uchylił decyzję nr [...] z dnia 19 grudnia 2003 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 maja 2003 r. oraz stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wojewoda przekazał Prezydentowi Miasta pismo P. C. z dnia 8 grudnia 2003 r. do rozpatrzenia zgodnie z właściwością jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 20 maja 2003 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Po ponownym rozpatrzeniu w/w pisma P. C. z dnia 8 grudnia 2003r., Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 24 stycznia 2005 r., nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 20 maja 2003 r. na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Następnie zaś decyzją z dnia 8 lutego 2005 r., nr [...] odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia 20 maja 2003 r. Rozpatrując odwołanie P. C. od powyższej decyzji Wojewoda decyzją z dnia 14 stycznia 2009 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 8 lutego 2005 r. i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie wznowienia z art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji nr [...] z dnia 5 listopada 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 kwietnia 2008r. stwierdziło bowiem nieważność decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z 5 listopada 2002 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla istniejącej zabudowy dzielnicy O. w G., z powodu jej niezgodności z planem miejscowym. W konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...] z dnia 5 listopada 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla istniejącej zabudowy dzielnicy O. w G., w oparciu o którą została wydana decyzja z dnia 20 maja 2003 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, działając w oparciu o art. 145 ust. 1 pkt 8 k.p.a. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 4 marca 2009 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 20 maja 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla dzielnicy O. w G. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta, działając w oparciu o art. 146 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia 20 maja 2003 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, albowiem w dniu 7 czerwca 2008 r. upłynęło pięć lat od daty doręczenia przedmiotowej decyzji z dnia 20 maja 2003 r. (ostatnie potwierdzenie zwrotne otrzymania decyzji od G. B. z dnia 7 czerwca 2003 r.). Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. C. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 19 lutego 2010 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził wydanie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia 20 maja 2003 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla dzielnicy O. w G. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, powołując się na dyspozycję art. 146 p 1 k.p.a., że wystąpienie w sprawie jednej z przesłanek wskazanych w tym przepisie obliguje organ do wznowienia postępowania, którego skutkiem nie będzie uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Decyzję Prezydenta Miasta udzielającą pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla dzielnicy O. w G. doręczono jej adresatom, w tym najpóźniejsze doręczenie nastąpiło w dniu 7 czerwca 2003 r. (ostatnie potwierdzenie odbioru decyzji). Żądanie wznowienia postępowania wniesiono w dniu 8 grudnia 2003 r., a decyzja kończąca postępowanie wznowione w oparciu o art. 146 § 1 k.p.a. zapadła ostatecznie w dniu 7 kwietnia 2009 r. Organ stwierdził, że termin 5-letni od dnia doręczenia decyzji określony w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął w dniu 7 czerwca 2008 r. i tylko do tego czasu mogła zapaść decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, a do takiej kategorii należy decyzja odmawiająca uchylenia decyzji z przyczyn merytorycznych. W przypadku upływu 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej, organ prowadzący wznowione postępowanie nie miał podstaw do jej uchylenia z przyczyn określonych w art.145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. i tracił więc podstawę do badania czy decyzja ta powinna lub nie powinna być uchylona, może jedynie wydać decyzję stwierdzającą wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Wobec tego organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję, a dysponując wyczerpującym materiałem dowodowym stwierdził wydanie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia 20 maja 2003 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla dzielnicy O. w G. z naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję złożył P. C., reprezentowany przez pełnomocnika C. C., zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, która nie odpowiadała hipotezie tego przepisu. W jego ocenie, przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem decyzja o warunkach zabudowy została unieważniona, a nie uchylona lub zmieniona, jak przewiduje pkt 8 art. 145 § 1 k.p.a. Nadto zarzucił błędne potraktowanie jego pisma z dnia 8 grudnia 2003 r. jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, podczas gdy stanowiło ono skargę z art. 222 k.p.a., do rozpoznania w trybie art. 235 k.p.a. W konsekwencji pominięto podstawy wznowieniowe przewidziane w art. 145 pkt 1 i 4 k.p.a., w tym istnienie w aktach dokumentu fałszywego, tj. unieważnionej decyzji o warunkach zabudowy, oraz podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu niezgodności z planem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ odwoławczy uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy administracji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody wydana w oparciu o art. 151 § 2 i art. 146 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., stwierdzająca wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 maja 2003 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla dzielnicy O. w G. Decyzja ta wydana została w toku postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu przez Prezydenta Miasta postanowieniem z dnia 4 marca 2009 r. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 20 maja 2003 r. Podstawę wznowienia stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Hipoteza powyższego przepisu ziściła się w niniejszej sprawie w dniu 21 kwietnia 2008 r., to jest w momencie, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 5 listopada 2002 r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla istniejącej zabudowy dzielnicy O. w G. W uzasadnieniu decyzji podano, że zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczyły warunki zabudowy, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewidywał na tych terenach możliwości realizacji wodociągu. Wyłączona w ten sposób z obrotu prawnego decyzja była jedną z podstaw wydania dnia 20 maja 2003 r. przez Prezydenta Miasta na rzecz Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla dzielnicy O. w G. W wyroku z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "(...) Przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wymienia jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przypadek, w którym zachodzi potrzeba rozpatrzenia wpływu zmiany czy też uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od nich decyzję administracyjną. Chodzi tu o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawartej w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie administracyjnej w sytuacji, w której albo w ogóle nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy też sądowym innej - odrębnej sprawy. Zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego powoduje, że od określonej daty albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo też zmienia się jego treść. W obu wypadkach jest podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty". Regulacja wskazanego przepisu nawiązuje do sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdy jedna decyzja stanowi podstawę do wydania drugiej (innej) decyzji. Natomiast wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Dotyczy to w szczególności ciągu zdarzeń stanowiących proces inwestycyjny. Z taką zależnością mamy do czynienia w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Przepis art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowi bowiem, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji wydania pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której nieważność stwierdzono, tak jak w rozpoznawanej sprawie, trzeba przyjąć, że postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia było wadliwe i wypełniało dyspozycję art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2007r, II OSK 619/06, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kwestii tej wskazać należy również na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., III ARN 21/96, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2002 r., II SA/Gd 441/00, ONSA 2003/4/134 oraz z dnia 5 lutego 1999 r., IV 238/97, LEX nr 46686). Skoro tak, to rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej było niezwłoczne zainicjowanie postępowania administracyjnego mającego na celu wyeliminowanie wadliwej, sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzji o pozwoleniu na budowę. Właściwym trybem do osiągnięcia tego celu było wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 21/96, OSNAPiUS 1997, nr 3, poz. 73). Kategoryczne sformułowanie cytowanego przepisu, iż "wznawia się postępowanie", przesądza o tym, że w razie stwierdzenia przez organ administracji jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. ma on obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 645). W konsekwencji stwierdzić należy, iż organy administracji w niniejszej sprawie wszczynając z urzędu postępowanie w oparciu o przesłankę z art. 145 p 1 pkt 8 k.p.a. działały w pełnej zgodności z przepisami prawa. Z dyspozycji art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W niniejszej sprawie ostatnie doręczenie decyzji z dnia 20 maja 2003 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę nastąpiło w dniu 7 czerwca 2003 r., a zatem pięcioletni termin wskazany w powyższym przepisie upłynął w dniu 7 czerwca 2008 r. W takiej sytuacji organy administracji nie mogły wydać rozstrzygnięcia merytorycznego, a tylko – zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Błąd w tym zakresie popełniony przez organ I instancji został prawidłowo naprawiony przez organ odwoławczy w kontrolowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że rozstrzygnięcie w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest objęte dyspozycją przepisu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., stwierdzić należy, że pojęcie "uchylenia decyzji" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. obejmuje także przypadek stwierdzenia jej nieważności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2007 r., IV SA/Wa 1537/07, LEX nr 420307; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2008 r., IV SA/Wa 634/08, LEX nr 567022). Nie mogą także odnieść skutku w niniejszym postępowaniu zarzuty skarżącego dotyczące błędnego potraktowania przez organy administracji jego skargi z dnia 8 grudnia 2003 r. jako wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy należało ją rozpatrzyć w trybie art. 235 k.p.a. Jak to już zostało wyżej wskazane wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stąd też przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie wszczęte z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 4 marca 2009 r., postępowanie wznowieniowe zakończone decyzją Prezydenta Miasta z dnia 7 kwietnia 2009r., a następnie decyzją Wojewody z dnia 19 lutego 2010r. Organy administracji architektoniczno – budowlanej obu instancji działały w kontrolowanej sprawie z urzędu w ramach podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Pismo, na które powołuje się skarżący zainicjowało natomiast inne odrębne postępowanie wznowieniowe oparte na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, które to zakończyło się ostatecznie w dniu 14 stycznia 2009 r. decyzją Wojewody nr [...] umarzającą postępowanie organu I instancji. Tego zaś postępowania Sąd nie może kontrolować w niniejszej sprawie, jako że nie mieści się w granicach sprawy. Tym samym wszelkie zarzuty skarżącego odnoszące się do pisma z dnia 8 grudnia 2003 r. nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji kontrolowanych w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.