II OSK 619/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Spółki z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 625/05 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 625/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi Spółki z o.o. F. w K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddalił przedmiotową skargę . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Starosta S., na podstawie art. 150, art. 151 ust. 1 pkt 2 kpa oraz art. 33, art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207. poz. 2016 ze m.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wznowionego z urzędu postanowieniem Starosty z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę wiat do hodowli norek na działkach nr 178/57 i 178/58 w B., uchylił decyzję ostateczną z dnia 30 marca 2004 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w/w wiat firmie F. Spółce z o.o. z siedzibą w K., zmienioną decyzją z dnia 14 lipca 2004 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wiat do hodowli norek na terenie położonym w miejscowości B. na działkach o nr ewidencyjnych gruntu 178/57 i 178/58, w zakresie objętym wnioskiem z dnia 8 marca 2004 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w postępowaniu przeprowadzonym w trybie wznowieniowym ustalono, iż ostateczną decyzją z dnia 27 stycznia 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 6 grudnia 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza S. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiat o konstrukcji drewnianej (norki), budynku gospodarczo - garażowo-magazynowego, budynku socjalno-biurowego, przyłącza energetycznego, wodociągowego, zbiornika na ścieki i gnojowicę na terenie położonym w B. na działkach nr 178/57 i 178/58. Decyzja, której nieważność stwierdzono, stanowiła zdaniem organu podstawę do decyzji z dnia 20 marca 2004 r. nr [...] zatwierdzającej przedłożony przez inwestora projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wiat do hodowli norek firmie F. Spółce z o.o. z siedzibą w K., gdyż na podstawie przepisów art. 33, art. 34 ust. 1 i 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego inwestor zobowiązany był dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), z kolei organ zobowiązany był przed wydaniem decyzji badać czy projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 8 kpa Starosta S. uchylił dotychczasową decyzję nr [...] zatwierdzającą przedstawiony przez inwestora projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, natomiast na podstawie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 Kpa zobligowany był do wydania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę. Ustalając, że zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane inwestor zobowiązany był do dołączenia do wniosku z dnia 8 marca 2004 r. o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast przedłożona w przedmiotowej sprawie wraz z wnioskiem decyzja z dnia 1 grudnia 2002 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 156 Kpa (ze skutkiem od momentu jej wydania - ex tunc), organ stwierdził, że wniosek inwestora o pozwolenie na budowę nie zawierał niezbędnych załączników. Ponieważ brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji uniemożliwił także realizację dyspozycji art. 34 i 35 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołując się od powyższej decyzji i wnosząc o jej uchylenie F. Spółka z o.o. z siedzibą w K. podniosła, że w sprawie nie zaistniała podstawa wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a odwołujący się realizował inwestycję w dobrej wierze w zaufaniu do prawidłowości działania organów administracji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], Wojewoda Lubuski na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa , utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty S. z dnia [...] lutego 2005 r. Organ odwoławczy wskazał, w motywach swego rozstrzygnięcia , że negatywne przesłanki uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania zwarte są wyczerpująco w przepisie art. 146 Kpa, który nie wskazuje aby po wznowieniu postępowania przeszkodę do uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę stanowiło zrealizowanie, zgodnie z jej treścią, całości lub części inwestycji. Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym decyzja Starosty S. nr 58/2004 w sprawie pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o decyzję Burmistrza S. nr 206/2002 z dnia 31 grudnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, następnie wyeliminowaną z obrotu prawnego ostateczna decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 27 stycznia 2005 r. nr SKO/1023/ZP/04. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że Starosta słusznie wznowił postanowieniem z dnia 8 grudnia 2004 r. przedmiotowe postępowanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 8 Kpa . Jako prawidłowe, w myśl przepisów art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 i 145a Kpa, organ ocenił także orzeczenie z dnia 23 lutego 2005 r. o uchyleniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę i o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uznając, iż skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji została uznana za nieważną, to wobec braku takiej decyzji, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł dokonać sprawdzeń na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane W konsekwencji musiał zatem odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja Wojewody Lubuskiego stała się przedmiotem skargi Spółki z o.o. F. w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu , w której wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, jak też przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej spółki zaskarżona decyzja nie odpowiada dyspozycji art. 107 Kpa, gdyż nie zawiera powołania podstawy prawnej, poza art. 138 Kpa. Ponadto powtórzono prezentowany w odwołaniu pogląd, iż w sprawie nie zaistniała przyczyna, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, gdyż decyzja z dnia 30 marca 2004 r. nie została wydana "w oparciu" o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, której nieważność została następnie stwierdzona, a rozstrzygnięcie w niej zawarte nie wchodził w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Opisując stan faktyczny prawny w dacie rozpoznania wniosku z dnia 8 marca 2004 r. i wydania decyzji z dnia 30 marca 2004 r. (jak też zmieniającej ją decyzji z dnia 14 lipca 2004 r.) strona skarżąca wywiodła, iż było ono prawidłowe. Dlatego, w jej cenie orzeczenie jak w zaskarżonej decyzji, narusza, w sposób niewątpliwy ważny interes strony działającej w zaufaniu do decyzji organów. Inwestycji. Skarżąca spółka zgłosiła także zarzut, iż zaskarżona decyzja jest przedwczesna, z uwagi na zaskarżenie przez nią do sądu orzeczenia w zakresie stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odpowiadając na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na zasadzie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie uwzględnił wniesionej skargi jako nie zasługującej na uwzględnienie . Wyjaśniono , iż zaskarżoną decyzją Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia 23 lutego 2003 r. nr SB-JR-735/B/58/2004, którą organ ten w trybie postępowania wznowieniowego uchylił ostateczną decyzję własną z dnia 30 marca 2004 r. nr 58/2004 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wiat do hodowli norek na działkach nr 178/57 i 178/58 położonych w B. zmieniona decyzją z dnia 14 lipca 2004 r. nr 1876/2004 oraz odmówił inwestorowi - Spółce z o.o. w K. F. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w zakresie objętym wnioskiem z dnia 8 marca 2004 r. Bezsporna w sprawie w ocenie Sądu I instancji pozostaje okoliczność, iż ostateczną decyzją z dnia 27 stycznia 2005 r. nr SKO/1023/ZP/04 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 6 grudnia 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza S. z dnia 31 grudnia 2002 r. nr 206/2002 o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiat o konstrukcji drewnianej (norki), budynku gospodarczo - garażowo - magazynowego, budynku socjalno-biurowego, przyłącza energetycznego, wodociągowego, zbiornika na ścieki i gnojowicę na terenie położonym w B. na działkach nr 178/57 i 178/58. Nie budzi także wątpliwości, iż uprzednio, wraz z wnioskiem z dnia 8 marca 2004 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, inwestor przedłożył organowi administracji architektoniczno-budowlanej wskazaną wyżej decyzję Burmistrza S. z 31 grudnia 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla planowanej inwestycji. Wskazano , że wady z art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa są istotnymi wadami postępowania. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia, instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny. Dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Podkreślono, iż przesłanki wznowienia postępowania określone są w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Oznacza to, że organ nie dysponuje w sytuacji ich zaistnienia uznaniem administracyjnym, jednak z uwagi na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 Kpa wykładnia tych przesłanek nie może mieć charakteru rozszerzającego. Sąd I instancji podzielił ugruntowany w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kierunek wykładni przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 8 kpa wyjaśniając , że regulacja ta nawiązuje do sytuacji, w której ma się do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej (innej) decyzji. Zaznaczono, że wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Ponadto wcześniejsza decyzja może np. określać warunki wydania tej drugiej, z tego też względu może stanowić dla niej swoistą podstawę prawną. Przykład takiego ciągu działań stanowi proces inwestycyjny dla inwestycji celu publicznego, w którym wydanie pozwolenia na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ta ostatnia wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.- Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm.). Podobne rozwiązanie przewiduje art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207. poz. 2016 ze zm.), który stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylenie zatem bądź stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę . W tym stanie rzeczy, jako zgodne z przepisami procedury administracyjnego oceniono wznowienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2004 r., z urzędu postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej z dnia 30 marca 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej F. Spółce z o.o. pozwolenia na budowę wiat do hodowli norek na działkach nr 178/57 i 178/58 położonych w B. Sąd podzielił także w całości stanowisko organów orzekających w przedmiotowej sprawie, znajdujące oparcie w poglądach doktryny, zgodnie , z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji, jeżeli jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi decyzję objętą szeroko rozumianą podstawą prawną wydania decyzji zatwierdzającej przedłożony przez inwestora projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Także w myśl przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1. art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w ocenie Sądu I instancji nie może bowiem budzić wątpliwości, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje "w oparciu" o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jeżeli jest ona wymagana dla danego terenu na podstawie przepisów o zabudowie i zagospodarowaniu terenu, co w przedmiotowej sprawie jest okolicznością bezsporną). Zgodnie z ww. przepisami, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzję te należy dołączyć do wniosku, a ponadto organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązany jest sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Także projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.). Wedle art. 149 § 2 kpa przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapada decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 lub czy występuje przesłanka z art. 145a § 1 Kpa oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uznał za prawidłowe orzeczenia organów obu instancji stwierdzające, iż w związku z zaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego z dnia 30 marca 2004 r. nr 58/2004 znak ŚB-JR-7351/B/58/2004 (art. 145 § 1 pkt 8 Kpa) decyzję tę, jako wadliwą w sposób istotny, należało wyeliminować z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie. Jednocześnie rozpoznając ponownie sprawę administracyjną wszczętą na skutek wniosku skarżącej spółki z dnia 8 marca 2004 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na działkach nr 178/57 i 178/58 położonych w B., organy prawidłowo uznały, iż z uwagi na brak wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, należało odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto podkreślono, iż stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 6 grudnia 2004 r. skutkowało utratę jej bytu prawnego od dnia wydania - ex tunc, co zobowiązane były uwzględnić w prowadzonym postępowaniu organy administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd nie podzielił zarzutu przedwczesności orzekania przez organy w sprawie wznowienia przedmiotowego postępowania, w obliczu zaskarżenia przez inwestora do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2005 r. nr SKO/1023/ZP/04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia 30 marca 2004 r. dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji w szczególności wskazując , iż wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Go 480/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę. Natomiast za trafny uznał Sąd I instancji , zgłoszony wobec zaskarżonej decyzji Wojewody Lubuskiego, zarzut naruszenia dyspozycji art. 107 Kpa poprzez niewłaściwe powołanie podstawy prawnej - ograniczenie jej do wskazania art. 138 kpa lecz jak przyjął stwierdzone naruszenie przepisu postępowania tj. art. 107 § 1 Kpa. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy dlatego , nie stanowi przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka z o.o. w K. "F" zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisu postępowania - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) przez zbyt ogólnikowe uzasadnienie części konkluzji Sądu, które doprowadziły do takiego rozstrzygnięcia, jak w zaskarżonym wyroku. Ponadto wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie - art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną jego wykładnię w postaci mylnego rozumienia tej normy prawnej poprzez uznanie, że zastosowanie tego przepisu dla treści rozstrzygnięcia strony przeciwnej było uzasadnione. Wskazując na powyższe naruszenia prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolski do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej wskazano , że w uzasadnieniu wyroku Sąd podziela pogląd skarżącego, że wystąpiło naruszenie dyspozycji art. 107 K.p.a. poprzez niewłaściwe powołanie podstawy prawnej - ograniczenie się do wskazania tylko art. 138 k.p.a. niemniej Sąd konkluduje, że takie stwierdzone naruszenie przepisu postępowania, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Pogląd ten nie jest w wyroku uzasadniony, bowiem takim uzasadnieniem nie jest stwierdzenie, które nie przywołuje rozważań na temat prawidłowości podstawy prawnej i faktycznej, które to mają znajdować się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy procesowej jest więc uzasadniony. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku, wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Gdyby zaskarżona decyzja była rzeczywiście taką ( wydaną w oparciu o prawidłową podstawę faktyczną i prawną z uzasadnieniem wskazania w niej odpowiednich przepisów prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej), to zaskarżony wyrok nie zawierałby obszernego uzasadnienia w zakresie prawa materialnego. Zaskarżona decyzja w uzasadnieniu poza przywołaniem przepisu art. 145 § 1 pkt 8 i jednozdaniowym stwierdzeniem odnośnie skutku stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie zawiera w/w konstrukcji przypisywanej uzasadnieniu przez Sąd. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem jest to wyraz braku należytej staranności wykazany przez organ w prowadzeniu sprawy, gdyż w takiej sytuacji wyrok stwarza jedynie pozory przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej doń decyzji i w istocie uniemożliwia jego kontrolę kasacyjną . Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię w niniejszej sprawie zdaniem skarżącego polega na mylnym rozumieniu treści normy prawnej art. 145 §1 pkt 8 kpa . Przeprowadzając wywód odnośnie wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. analizując sformułowanie "w oparciu" jak zaznaczono Sąd daje przykład ciągu działań, który ma uzasadniać konkluzję, że Wojewoda Lubuski słusznie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sytuacji zaistniałej w stanie sprawy, bowiem decyzja tego ostatniego organu wydana była w oparciu o inną decyzję, której nieważność została stwierdzona. Za powyższym przemawiać ma to, że np. proces w procesie inwestycyjnym dla inwestycji celu publicznego według art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., wydanie pozwolenia na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Sąd takiego przepisu odnośnie inwestycji nie będącej inwestycją celu publicznego (a z taką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie) już nie przytacza, bowiem taka dyspozycja w przywołanej ustawie nie istnieje. Za przyjęciem przez Sąd zasadności zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. ( w rozumieniu zawartego tam pojęcia "w oparciu" ) przemawiać mają też zacytowane w uzasadnieniu przepisy art. art. 32 ust. 4 pkt 1, 33 ust. 2 pkt 3, 34 ust. 1 oraz 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przytaczając ww. przepisy Sąd przedstawia argumentację w ocenie skarżącego wręcz przeciwną swoim konkluzjom. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej Spółki z o.o. w K. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11 ) . Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także , że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany ) . Złożona skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz podniesione w niej zarzuty nie są trafne . W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut . Dopiero bowiem po przesądzeniu , że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo , że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego . Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika , że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Pełnomocnik skarżącego w petitum skargi jak i jej uzasadnieniu wskazał w tym zakresie na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Natomiast norma art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 120 ze zm. ) , określa , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania . Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji . Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje zatem wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie . Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu . Podkreślić w tym miejscu należy , iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw . Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy , w których są wątpliwości , w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania . Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jaki wyżej mowa . To z treści uzasadnienia powinno wynikać , że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze , konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy . Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można przyjąć , iż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie odpowiada dyspozycji wskazanej wyżej normy prawa procesowego. Uzasadnienie to w szczególności odnosi się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze wobec zaskarżonej decyzji przedstawiając na tle ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy wykładnię zastosowanych w niej przepisów prawa. To ,że w motywach tego orzeczenia podzielono pogląd skarżącego o naruszeniu przez organ administracji dyspozycji art. 107 kpa ale wyłącznie w zakresie ograniczenia się do powołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu procedury administracyjnej pozwalającej na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji tj. art. 138 §1pkt. 1 kpa , bez wskazania odpowiednich przepisów prawa materialnego faktycznie należy uznać za takie naruszenie , które pozostaje bez wpływu na wynik sprawy . Dlatego też należy podzielić pogląd Sądu I instancji , iż rozstrzygnięcie Wojewody Lubuskiego utrzymujące w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] lutego 2005 r. należy analizować łącznie z jego uzasadnieniem , które co już przecież nie budzi wątpliwości , precyzyjnie wskazuje przepisy prawa materialnego i prawa procesowego pozwalające uznać w okolicznościach przedmiotowej sprawy , że zaskarżona decyzja wydana i rozstrzygnięta została w oparciu o prawidłową podstawę prawną . Obszerne i pełne uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala zatem na przyjęcie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 omawianej ustawy procesowej a tym samym uznania go za usprawiedliwiony . Kolejny zarzut uczyniony wobec wyroku Sądu I instancji dotyczy naruszenia prawa materialnego a to art. 145 §1 pkt. 8 kpa . Wprawdzie powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt. 8 kpa znajduje się w ustawie procesowej - Kodeks postępowania administracyjnego lecz niewątpliwie posiada charakter przepisu prawa materialnego i dlatego też należało merytorycznie rozpoznać zarzut błędnej jego wykładni . Zgodnie z art. art. 145 § 1 pkt. 8 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu , które zostało następnie uchylone lub zmienione . Zatem norma ta wymienia jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przypadek , w którym zachodzi potrzeba rozpoznania wpływu zmiany czy też uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od niego decyzję administracyjną . Chodzi tu o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawartej w decyzji administracyjnej lub orzeczeniu sądowym wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie stanowiącej istotny fakt prawotwórczy w następnej , już innej sprawie administracyjnej w sytuacji , w której albo w ogóle nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna , albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy też sądowym innej - odrębnej sprawy . Zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego powoduje , że od określonej daty albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy ,albo też zmienia się jego treść . W obu przypadkach jest podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do istoty . Zatem regulacja ta tak jak trafnie wskazał to Sąd I instancji nawiązuje do sytuacji w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych , gdy jedna decyzja stanowi podstawę do wydania drugiej ( innej ) decyzji .Natomiast wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej . Dotyczy to w szczególności ciągu zdarzeń stanowiących proces inwestycyjny . W sytuacji wydania pozwolenia budowlanego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , której nieważność stwierdzono tak jak w rozpoznawanej sprawie trzeba przyjąć , że postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia było wadliwe i wypełniało dyspozycję art. 145 § 1 pkt. 8 kpa . Pogląd ten znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie , na co zwrócono już uwagę w zaskarżonym wyroku powołując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r. sygn. akt III ARN 21/96 , a nadto w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w szczególności zawartych w wyrokach z dnia 31 lipca 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 441/00 publikowany ONSA 2003/4/134 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego i A. Korzeniowskiej OSP 2004/2/14 , oraz z dnia 5 lutego 1999 r. sygn. akt IV 238/97 publikowanym w zbiorze Lex Nr 46686 ) . Dlatego też mając powyższe rozważania na uwadze wskazać należy , iż skoro w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. ostateczną decyzją z dnia 27 stycznia 2005 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza S. z dnia 31 grudnia 2002 r. Nr 206/2002 o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiat o konstrukcji drewnianej , budynku gospodarczo-magazynowego, budynku socjalno- biurowego, przyłącza energetycznego ,wodociągowego , zbiornika na ścieki i gnojowicę , projektowanej do realizacji na działkach Nr 178/57 i 178/58 w miejscowości B., która stanowiła podstawę wydania przez Starostę S. decyzji z dnia 30 marca 2004 r. Nr 58/2004 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wiat do hodowli norek na działkach Nr 178 /57 i 178/58 w B. zmienionej decyzją z dnia 14 lipca 2004 r. Nr 187/2004 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą zgodę na zmianę pozwolenia na budowę , niewątpliwie w okolicznościach przedmiotowej sprawy po wznowieniu postępowania należało w tym postępowaniu zastosować konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt. 8 kpa. Nie można przy uwzględnieniu powyższych rozważań uznać , że Sąd I instancji przedstawił błędną wykładnię powołanej wyżej normy prawa materialnego . Wnikliwa analiza zaskarżonego orzeczenia jak i powyższe rozważania prowadzą do odmiennych wniosków , a tym samym pozwalają uznać za zgodne z prawem rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Jednocześnie jedynie informacyjnie w końcowych motywach niniejszego uzasadnienia należy zauważyć , iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 789/06 oddalono skargę kasacyjną Spółki z o.o. F. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Go 480/05 oddalającego skargę skarżącej Spółki na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w G. z dnia 27 stycznia 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważnośći decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu . Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy , iż skarga kasacyjna jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .