II SA/Gd 335/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. Ł. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 26 stycznia 2012 r. nr XXII/420/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Olszynka rejon ulicy Modrej i ulicy Zawodzie w mieście Gdańsku 1. oddala skargę odnośnie stwierdzenia nieważności § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym stanowiących własności skarżącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], 2. odrzuca skargę w pozostałym zakresie. Rada Miasta w dniu 26 stycznia 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. rejon ulicy [...] i ulicy [...] w mieście G. W dniu 7 marca 2012 r. M. Ł. wystąpiła do Rady Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą, żądając usunięcia naruszenia prawa art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegającego na zaplanowaniu na gruntach M. Ł. obszaru 024-R/ZD, przeznaczonego pod ogródki działkowe. W wezwaniu wyjaśniono, że w planie utworzono obszar 024-R/ZD przeznaczony na powiększenie istniejących ogrodów działkowych. Obszar tej objął grunty prywatne, w tym grunt M. Ł.. Jedynym podmiotem, który mógłby zrealizować cel zawarty w planie jest Polski Związek Działkowców, który nie ma żadnych praw do tego gruntu. Nie jest to również cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 nr 102 poz. 651 ze zm.). Przeznaczenie gruntu na cel, który nie jest celem publicznym, a którego właściciel nieruchomości nie może zrealizować jest oczywistym naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP prowadzącym do ograniczenia prawa własności. Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. M. Ł. wniosła skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając uchwałę w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie zasad wynikających z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegającego na zaplanowaniu na prywatnych gruntach osób fizycznych funkcji ogródków działkowych, naruszenie zasad wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy polegające na włączeniu nieruchomości stanowiącej własność skarżącej do obszaru oznaczonego jako R/ZD w sytuacji, gdy z treści planu wynika, że funkcja ogródków działkowych na tym terenie jest wyłączona i tym samym brak linii rozgraniczającej terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, naruszenie zasad wynikających z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, wynikające z wprowadzenia do planowania obszarów o rzekomej funkcji mieszanej R/ZD, gdy w istocie rzeczy całość uregulowania dla obszaru o nr 024 R/ZD dotyczy wyłącznie funkcji ogrodów działkowych, naruszenie zasad wynikających z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy polegające na braku określenia rodzajów zabudowy dla obszarów rolniczych, naruszenie zasad wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy polegające na zaplanowaniu terenów określonych jako R/ZD wokół terenu o charakterze przemysłowo – usługowym oraz naruszenie zasad wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy polegające na bezpodstawnym nieuwzględnieniu wniosków skarżącej, co do sposobu zagospodarowania jej nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...] i [...], które w kwestionowanym planie znalazły się w obszarze 24 – R/ZD, działka nr [...] w całości a działka nr [...] w części. Z uchwały wynika, że funkcja ogrodów działkowych na terenie działki nr [...] została wyłączona. Według skarżącej, uchwała w takim brzmieniu jest sprzeczna z prawem, albowiem rodzinne ogrody działkowe mogą być zakładane wyłącznie na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i Polskiego Związku Działkowców. Tym samym planowanie ogrodu działkowego na gruntach prywatnych jest niedopuszczalne. Ogrody działkowy nie zostały ujęte jako cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o planowaniu przestrzennym, tym samym brak jest podstaw do wywłaszczenia nieruchomości w celu zrealizowania ich funkcji. Zwrócono również uwagę na niedopuszczalne połączenie na jednym obszarze dwóch funkcji: ogrodów działkowych i rolnej oznaczonej symbolem R/ZD. Natomiast działkę nr [...] wyłączono spod funkcji ogrodów działkowych, wobec tego zasadnym byłoby rozgraniczenie dwóch funkcji co do tej działki. Wprowadzenie na wskazanym terenie ograniczeń w zabudowie innej niż charakterystyczna dla ogrodów działkowych w rzeczywistości wyłącza możliwość realizacji przewidzianej tam funkcji rolnej i zabudowy mieszkaniowej z nią związanej. Zarzucono naruszenie zasad ładu przestrzennego poprzez usytuowanie gruntów przeznaczonych pod ogrody działkowe (024-R/ZD i 026-R/ZD) wokół obszaru o przeznaczeniu mieszkalno – usługowym 023P/U41, tworzącego w konsekwencji niewytłumaczalną enklawę. Przeznaczenie wskazanych gruntów pod ogrody działkowe, według opinii mieszkańców O. prowadzi do degradacji dzielnicy, a nie do jej rozwoju, co zostało zupełnie pominięte przez uchwałodawców. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi. Rada Miasta zakwestionowała twierdzenie, że działka nr [...] w części znalazła się w obszarze oznaczonym 024-R/ZD (teren rolniczy i ogrodów działkowych). Z rysunku planu wynika, że działka ta znajduje się poza granicami obszaru 024-R/ZD i objęta jest w całości strefą mieszaną – teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej zawierający teren mieszkaniowy MN21 i teren usługowy U33 (025-M/U31). Na wskazanej działce przewidziana jest zabudowa mieszkaniowa albo usługowa lub zabudowa o funkcji mieszkalnej mieszkaniowo – usługowej. Natomiast obszar działki nr [...] został wyłączony spod funkcji ogrodów działkowych a wobec tego zarzuty skargi o sprzeczności z prawem tych regulacji są niezasadne. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że w ramach władztwa planistycznego gmina może planować na określonych obszarach podwójną funkcję w celu zapewnienia im lepszych możliwości rozwoju. Taką podwójną funkcję mają działki objęte kartami terenu 025-M/U31 (działka nr [...]) i 024-R/ZD (działka nr [...]). W odpowiedzi na zarzuty o przeznaczeniu całości obszaru 024-R/ZD pod funkcję ogrodów działkowych odpowiedziano, że cały obszar planu znajduje się w strefie przydepresyjnej i depresyjnej, zbudowanej z gruntów słabonośnych, z wysokim poziomem wód gruntowych, a ograniczenia w formach zabudowy wynikają z objęcia tego terenu strefą ochrony ekspozycji historycznego Ś. W toku postępowania pełnomocnik skarżącej adwokat A. T. złożył w dniu 4 września 2012 r. wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 12 września 2012 r. wskazując, że w tym samym dniu musi uczestniczyć w rozprawie przed sądem karnym, jako obrońca z urzędu, a w sprawie przewidziane jest zamknięcie rozprawy. Wniosek ten został przez Sąd uwzględniony. W dniu 9 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej złożył kolejny wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 9 stycznia 2013 r. z uwagi na fakt, że na ten dzień wyznaczono termin rozprawy w sprawie karnej, w której jest on obrońca z urzędu, a mimo starań nie udało mu się zapewnić zastępstwa substytucyjnego. Wniosek ten nie został przez Sąd uwzględniony. Sąd wziął pod uwagę, iż był to kolejny wniosek uzasadniany innymi obowiązkami zawodowymi profesjonalnego pełnomocnika. Wykonywanie tych obowiązków nie może dezorganizować pracy sądu i prowadzić do przesuwania terminów rozpraw. Profesjonalny pełnomocnik reprezentujący w postępowaniach przed sądem wiele osób winien w sytuacji kolizji terminów rozpraw zapewnić zastępstwo substytucyjne, celem zapewnienia ochrony interesów swoich klientów. Wskazać także należy, że wniosek o zmianę terminu rozprawy został złożony w dniu rozprawy. Złożenie wniosku z należytym wyprzedzeniem, co do zasady, umożliwiła ewentualną zmianę terminu rozprawy, powiadomienie o tym drugiej strony, której pełnomocnik w niniejszej sprawie stawił się na rozprawę oraz wyznaczenie w tym terminie innej sprawy. Złożony w dniu rozprawy wniosek o odroczenie terminu rozprawy uzasadniany koniecznością udziału w innej sprawie nie zasługiwał z powyższych względów na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wynika, iż przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3 poz. 60) W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przez skarżącą w dniu 7 marca 2012 r. Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie, skarga została wniesiona w dniu 7 maja 2012 r. Termin 60-dniowy przewidziany w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został zatem zachowany. Podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, iż przesłanką merytorycznego badania zgodności z prawem uchwały jest stwierdzenie naruszenia interesu prawnego tą uchwałą. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wynikać musi z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, a skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą i własną indywidualną sytuacją prawną. To stwierdzenie naruszenia interesu prawnego strony skarżącej otwiera drogę do rozpoznania skargi i oceny charakteru tego naruszenia. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], położonych na obszarze objętym planem. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca wskazywała, że naruszenie jej interesu prawnego polega na tym, że na nieruchomościach tych przewidziano funkcję ogródków działkowych. W wezwaniu tym skarżąca podniosła wyłącznie zarzuty dotyczące zaplanowania na jej gruntach obszaru 024-R/ZD przeznaczonego pod ogródki działkowe i podnosiła argumenty związane z brakiem podstaw do ustalenia takiego przeznaczenia gruntu. Skarżąca zarzuciła, że jedynym podmiotem, który mógłby zrealizować cel zawarty w planie jest Polski Związek Działkowców, który nie ma żadnych praw do tego gruntu, a utworzenie ogródków działkowych nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przeznaczenie gruntu na cel, który nie jest celem publicznym, a którego właściciel nieruchomości nie może zrealizować jest oczywistym naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, prowadzącym do ograniczenia prawa własności. Tak rozumiany interes prawny skarżącej, wbrew jej twierdzeniom, nie został przez uregulowania kwestionowanej uchwały naruszony. Z rysunku planu wynika bowiem, że działka nr [...], znajduje się poza granicami obszaru 024-R/ZD i objęta jest w całości strefą mieszaną – teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej zawierający teren mieszkaniowy MN21 i teren usługowy U33 (025-M/U31). Zatem na działce tej przewidziana jest zabudowa mieszkaniowa albo usługowa lub zabudowa o funkcji mieszkalnej mieszkaniowo – usługowej. Ustalenia planistyczne nie naruszają zatem interesu skarżącej przez wprowadzenie na tym obszarze funkcji ogródków działkowych. Interes skarżącej nie został także naruszony ustaleniami planu wprowadzającymi funkcję ogródków działkowych na obszarze działki nr [...]. Z unormowań planu - § 30 ust. 17 pkt 2 wynika bowiem, że na tym terenie nie jest przewidziana funkcja ogrodów działkowych. Zapis planu stanowi bowiem, że "wyklucza się funkcję ogrodów działkowych na działce nr [...]". Twierdzenia skarżącej o naruszeniu jej interesu prawnego, jako właścicielki nieruchomości postanowieniami planu przez zaplanowanie na jej nieruchomości funkcji ogródków działkowych są zatem oczywiście niezasadne. Wskazywane przez skarżącą naruszenie jej interesu prawnego nie nastąpiło, co uzasadnia oddalenie skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności przeznaczenia nieruchomości objętych jednostką planistyczną 024-R/ZD pod tereny rolnicze lub ogródków działkowych. Kwestia ta została w planie unormowana w § 30 ust. 3 uchwały. W związku z powyższym, Sąd w punkcie 1 wyroku orzekł o oddaleniu skargi dotyczącej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Na marginesie wskazać należy, że podniesiony przez skarżącą zarzut wadliwego wprowadzenia w jednej jednostce planistycznej dwóch funkcji jest niezasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2551/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1962/11, wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2551/11, wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo). Interpretację taka potwierdza treść § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, iż w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W pozostałym zakresie skarga została przez Sąd odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na niespełnienie wymogu formalnego wniesienia skargi, jakim jest wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co czyniło skargę niedopuszczalną. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca zakwestionowała uchwałę planistyczną jedynie w zakresie przeznaczania jej nieruchomości objętych planem pod ogródki działkowe. Natomiast skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w znacznie szerszym zakresie, dotyczącym nie tylko powyższego unormowania, lecz także innych zapisów planu, skarżąca, jak wskazała w skardze, zaskarżyła bowiem uchwałę w całości. W tej sytuacji rozważenia wymagał zakres rozpatrzenia sprawy. Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wprowadził wymóg poprzedzenia skargi na uchwałę wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Spełnienie tego wymogu jest przesłanką zaskarżania uchwały do sadu administracyjnego. Brak takiego wezwania uzasadnia odrzucenie skargi. Wydaje się, iż jedynym racjonalnym celem takiego wezwania było wprowadzenie przez ustawodawcę zapewnienia organowi gminy możliwości rozważenia zasadności podniesionych zarzutów jeszcze przed wniesieniem skargi do sądu, umożliwienie podjęcia ewentualnych działań zmierzających do zmiany uchwały, jak i wyjaśnienie stronie motywów przyjętych w uchwale rozstrzygnięć. Rozważenia w niniejszej sprawie wymagało czy zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma znaczenie dla zakresu rozpatrywanej sprawy, czy też po spełnieniu tego wymogu w jakikolwiek sposób, także przez zakwestionowanie zapisów planu, które nie dotyczą nieruchomości skarżącej i nie naruszają jej interesu, skarżąca może kwestionować w skardze zapisy całej uchwały. W tej kwestii przyjąć można pogląd, że jakiekolwiek wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowiło spełnienie wymogu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bądź pogląd przeciwny, że zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa wyznacza zakres wnoszonej następnie do sądu skargi. W ocenie Sądu, zakres przedmiotowy wniesionej skargi powinien pokrywać się z przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym winien być związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę. Stanowisko, że w zakresie, w jakim organu nie wezwano do usunięcia naruszenia prawa, skarga podlega odrzuceniu, wyrażono m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 1082/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Sz 177/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 września 2011 sygn. II SA/Go 567/11 (wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo). Sąd podziela wyrażone w powyższych wyrokach stanowisko i przyjętą w nich argumentację. Zdaniem Sądu, za przyjęciem takiego rozwiązania przemawia szereg argumentów. Przede wszystkim wskazać należy, iż ustawodawca wprowadził wymóg poprzedzenia skargi na uchwałę naruszającą interes konkretnego podmiotu dokonaniem przez ten podmiot wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to dokonywane jest w określonym celu. Powszechnie przyjmuje się, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, związana jest z naruszeniem konkretnego interesu prawnego określonego podmiotu, którego dotyczą ustalenia planistyczne. Strona zamierzająca wnieść skargę ma prawo i obowiązek ocenić i określić czy i w jakim zakresie jej zdaniem w akcie prawnym rady gminy doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie ograniczone było do konkretnego unormowania uchwały, naruszającego określony przez stronę interes prawny. Konsekwentnie wnoszona do sądu skarga winna dotyczyć tej kwestii. Podkreślić należy, że taka konstrukcja nie stoi na przeszkodzie ponownemu wniesieniu skargi na inne postanowienia uchwały naruszające innego rodzaju interes strony skarżącej. Konstrukcja ta jest przejrzysta i wydaje się, że lepiej zabezpiecza interesy stronny, której praw dotyczą ustalenia planistyczne. Konsekwencją założenia, iż sąd po wniesieniu skargi winien zbadać całą uchwałę pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącego jest fakt, że rozstrzygnięcie oddalające skargę na uchwałę uniemożliwia stronie ponowne wystąpienie do sądu ze skargą na tę uchwałę niezależnie od zakresu podnoszonych naruszeń interesu prawnego. Wiąże się to z niebezpieczeństwem, że część postanowień planistycznych może zostać przez Sąd przy tej analizie pominięta, choćby z uwagi na niewyartykułowanie przez stronę, że dane unormowanie wpływa negatywnie na chroniony prawnie interes strony. W ocenie Sądu, przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulujące zakres rozpatrzenia sprawy nie pozostają w sprzeczności z takim stanowiskiem. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd nie jest związany granicami skargi, tj. zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną. Przepis ten za granice skargi uznaje wyłącznie zarzuty i wnioski skargi. Sąd nie jest zatem związany podniesionymi zarzutami i wnioskami skargi. Z przepisu tego nie wynika natomiast brak związania Sądu zakresem wniesionej skargi. Sąd jest więc, co do zasady, z wyłączeniem sytuacji przewidzianej w art. 135 p.p.s.a., związany zakresem zaskarżenia, przy czym zaskarżenie to musi być skuteczne. Jeżeli zakres skutecznego wniesienia skargi jest ściśle określony, rozpoznanie prawidłowości danego aktu nastąpić winno tylko w takim zakresie. Zdaniem Sądu, wykroczenia poza zakres skutecznego wniesienia skargi nie uzasadnia także norma art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Interpretacja taka jest sprzeczna z celem unormowania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jakim jest umożliwienie organowi gminy wcześniejszego, przed wniesieniem skargi, ustosunkowania się do zarzutów naruszenia prawa i podjęcia ewentualnych działań w celu zmiany kwestionowanego aktu. Skutkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest sytuacja, w której strona wzywając organ do naruszenia prawa w zakresie jednego z zapisów uchwały, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, mogłaby doprowadzić do kontroli całej uchwały, bez wyczerpania trybu niezbędnego do wniesienia skargi. Podkreślić należy, iż przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy zamieszczony jest w rozdziale 10 tej ustawy, regulującym nadzór nad działalnością gminną. Art. 102 tej ustawy stanowi, iż przepisów tego rozdziału nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne. Tryb przewidziany w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest trybem szczególnym, odmiennym od trybu administracyjnego dotyczącego decyzji indywidualnych. Uchwała organu gminy nie zapada w toku postępowania administracyjnego. Okoliczność ta stałą się podstawą wykładni, iż norma art. 33 § 2 p.p.s.a., stanowiącego, iż udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, nie znajduje zastosowania w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W postanowieniu z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OZ Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ustawodawca posłużył się w art. 33 § 2 p.p.s.a. pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie bowiem postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowanie administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. Natomiast uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapada w trybie, uregulowanym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego. Z regulacji art. 14 ust. 8 tej ustawy wynika, iż zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a., LEX nr 743861). W ocenie Sądu, podobną argumentację zastosować należy w przypadku art. 135 p.p.s.a. Sformułowanie "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy", dotyczy wyłącznie sprawy administracyjnej, postępowań zaliczanych do trybu głównego, jak i postępowań należących do trybu nadzwyczajnego. Ponieważ wydanie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nie odbywa się w toku postępowania administracyjnego – norma art. 135 p.p.s.a. nie powinna mieć zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym badania ważności uchwały. Strona, której skargę odrzucono z uwagi na brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa, może wnieść skargę w tym zakresie ponownie, po uprzednim spełnieniu wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nadto ewentualna nieważność uchwały w pozostałym zakresie, niż skutecznie zaskarżony w skardze, może uzasadniać wniesienie skargi na tę uchwałę przez prokuratora. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd w punkcie 2 wyroku odrzucił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.