II SA/Gd 34/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki jawnej w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia 28 stycznia 2013 r. Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 98a, 146, 147 i 148 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz na podstawie uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 16 października 2007 r., nr 144 poz. 2695), ustalił [...] Spółce jawnej z siedzibą w G. opłatę adiacencką w wysokości 30.423,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...] położonej w S. - wskutek podziału nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż działka nr [...], położona w obrębie geodezyjnym S., gmina [...] jest własnością [...] Spółki jawnej, a jej podział zatwierdzony został ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 14 lutego 2012 r. Podstawą wyliczenia opłaty był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – M. G. w dniu 18 października 2012 r., a przedmiotem wyceny była nieruchomość gruntowa niezabudowana, oznaczona jako działka nr [...] przed podziałem i działki nr [...] - powstałe z podziału działki nr [...]. W wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości wzrost wartości nieruchomości wyniósł 202.820,00 zł. Opłata adiacencka, zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 12 lipca 2007 r. stanowiła 15 % wzrostu wartości nieruchomości, wykazanego w operacie. W związku z powyższym opłata wyniosła 30.423,00 zł. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła [...] Spółka jawna w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu odwołania strona zakwestionowała przyjęcie w operacie w kategorii "położenie, atrakcyjność lokalizacji" oceny "dobre", w sytuacji, gdy wyceniana nieruchomość leży na peryferiach i jest oddalona od obiektów użyteczności publicznej, co miało wpływ na wartość nieruchomości. Zakwestionowano także połączenie procedury przed podziałem działek o dużych powierzchniach z procedurą wyceny działek po podziale, czyli działek o małych powierzchniach, poprzez wyznaczenie wspólnej ceny najniższej, najwyższej i przedziału cenowego, w oparciu o który wyznaczono zakres kwotowy przypisanych cech. Zdaniem strony jest to niewłaściwe postępowanie, gdyż biegły włączył pośrednio do porównań zarówno działki małe z działkami dużymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 25 listopada 2013 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 98a ust. 1, art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w myśl art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest zatem obligatoryjnym środkiem dowodowym i winien być sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy następnie wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – M. G. w dniu 18 października 2012 r. Zgodnie z przepisem art. 156 ust. 3 w/w ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Operat szacunkowy znajdujący się w aktach sprawy został sporządzony w dniu 18 października 2012 r. Zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana w dniu 28 stycznia 2013 r., kiedy operat był aktualny, natomiast na etapie postępowania odwoławczego przedmiotowy operat szacunkowy stracił aktualność z uwagi na upływ okresu, o którym mowa w przepisie art. 156 ust. 3 w/w ustawy. Pismem z dnia 16 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wezwało rzeczoznawcę majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 18 października 2012 r. oraz o ustosunkowanie się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu, wyznaczając termin 7 dni na udzielenie odpowiedzi. Rzeczoznawca odebrał wezwanie w dniu 29 października 2013 r., na które do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy nie odpowiedział. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy z dnia 18 października 2012 r. nie może być wykorzystany jako materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie z uwagi na upływ okresu, o którym mowa w przepisie art. 156 ust. 3 w/w ustawy i brak potwierdzenia aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. W takiej sytuacji, w ocenie Kolegium, należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła [...] Spółka jawna w G. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na te same zarzuty co w odwołaniu od skargi oraz zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ odwoławczy oceny zarzutów dotyczących sposobu dokonania i treści ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. uchylająca rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] i przekazująca temu organowi do ponownego rozpatrzenia sprawę dotyczącą ustalenie opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w S. spowodowanej jej podziałem. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły natomiast przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 98a w ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z art. 98a ust. 1 ustawy wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 3 ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Termin ten dotyczy także organu odwoławczego, albowiem jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 października 2012 r. sygn. II OSK 1058/11 Lex nr 1234113, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2008 r., II SA/Gl 739/08, LEX nr 510789, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r., I SA/Wa 2000/09, LEX nr 606525). Ustawodawca dopuścił w art. 156 § 4 ustawy posługiwanie się operatem po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Potwierdzenie aktualności operatu przez sporządzającego go rzeczoznawcę jest zatem jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Po analizie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy zażądał potwierdzenia aktualności operatu, gdyż nie mógł podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie opinii rzeczoznawcy, która straciła swą aktualność. Operat sporządzono w dniu 18 października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. pismem z dnia 16 października 2013 r. wezwało rzeczoznawcę majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 18 października 2012 r. oraz o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, zakreślając termin siedmiu dni. Bezsporne jest, że rzeczoznawca nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Gdyby organ odwoławczy uczynił podstawą swoich ustaleń nieaktualny operat szacunkowy, doszłoby do naruszenia art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybienie takie jest uchybieniem istotnym, gdyż nie ma możliwości rozstrzygnięcia, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata planistyczna są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie opłaty planistycznej na jego podstawie spowodowałby naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 ustawy oraz art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 Kpa. Właśnie z tych względów organ II instancji zwrócił się do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności operatu. Uwzględniając zaś okoliczność, że operat szacunkowy jest najistotniejszym dowodem w sprawie, w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził jego aktualności, organ odwoławczy zmuszony był na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Reasumując powyższe, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu odnoszenie się przez Kolegium do merytorycznych zarzutów odwołania, dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, który utracił aktualność, byłoby bezprzedmiotowe. Stąd też, wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze, nie doszło do naruszenia prawa, a szczególności organ odwoławczy nie naruszył art. 9 Kpa. Kolegium nie rozstrzygnęło niniejszej sprawy merytorycznie, a jedynie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Skoro zaś nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to organ odwoławczy nie powinien wypowiadać się w tym zakresie. Organ I instancji nie może zostać związany ocenami prawnymi dokonanymi przez organ odwoławczy. Z tych samych względów również Sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny oddalił skargę jako bezzasadną.