II SA/Gd 340/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody z dnia 21 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 21 lipca 2015 r. Prezydent Miasta udzielił A. pozwolenia na budowę stacji transformatorowej 15 kV wraz z powiązaniem linii kablowych SN i NN w rejonie ulic S., A. i K. w S., na działkach nr [..], nr [..], nr [..], nr [..]. Na skutek wniosków J. K. oraz L. K. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 23 września 2015 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone powyżej przywołaną decyzją ostateczną z dnia 21 lipca 2015 r. We wnioskach o wznowienie wnioskodawcy powołali przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazali, że są właścicielami działki sąsiadującej z terenem inwestycji, a zostali pominięci jako strony postępowania, granica pomiędzy działkami stanowiła kwestię sporną, a posadowienie inwestycji zostało zaplanowane tuż przy granicy. Wskazali, że przed Sądem Rejonowym, pod sygn. akt I Ns [..], toczy się postępowanie cywilne o stwierdzenie zasiedzenia własności części działki nr [..], (będącej w istocie ogrodem użytkowanym przez obecnych właścicieli i ich spadkobierców, czyli wnioskodawców postępowania wznowieniowego), na której ma być zlokalizowana inwestycja objęta ww. wzruszaną decyzją ostateczną. W ocenie wnioskodawców okoliczność ta uzasadnia zawieszenie ww. postępowania administracyjnego. Prezydent Miasta ustalił, że fragment działki nr [..] objętej postępowaniem o zasiedzenie znajduje się w niewielkiej odległości od projektowanej m. in. na tej działce inwestycji. W toku postępowania Prezydent Miasta ustalił, że postępowanie dotyczące zasiedzenia nieruchomości jest nadal w toku i trwają czynności sądowe z udziałem biegłego geodety. Następnie Prezydent Miasta zawiesił prowadzone postępowanie wznowieniowe oraz postanowieniem z dnia 18 listopada 2016 r., wydanym na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. wstrzymał wykonanie decyzji ostatecznej z dnia 21 lipca 2015 r., udzielającej A. pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji transformatorowej 15kV wraz z powiązaniem linii kablowych SN i NN, na wymienionych wyżej ulicach. Inwestor A. nie zgadzając się z postanowieniem o wstrzymaniu wykonania decyzji, wniósł na nie zażalenie. Wojewoda rozpoznając zażalenie postanowieniem z dnia 21 marca 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Powołał się przy tym na przepisy art. 138 § 1 i § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Wyjaśnił organ, że w zakresie odnoszącym się do treści regulacji zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - "... umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części..." - należy przyjąć jej odpowiednie stosowanie, co będzie wyrażać się w niektórych kategoriach spraw, w braku podstaw do jej zastosowania wprost, a więc brakiem możliwości umorzenia postępowania mimo uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia organu pierwszej instancji. Wystarczające będzie tylko wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Podkreślił przy tym organ drugiej instancji, że wniesienie zażalenia na postanowienie incydentalne nie może prowadzić do wydania aktu merytoryczno-reformacyjnego, na podstawie którego nastąpiłoby umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Przywołał organ na poparcie tej tezy orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki NSA: z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09; z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1503/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 115/11). Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowi art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tejże decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Wyjaśnił Wojewoda, że wznowienie postępowania nie powoduje wstrzymania wykonania z mocy prawa decyzji poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym, bowiem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma wykonanie decyzji, jeżeli zachodzą okoliczności sprawy wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podkreślił Wojewoda, że ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji. Dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. organ bierze pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenia, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być jednak przekonywująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu (wyrok NSA z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2227/12). Nie oznacza to przyjęcia przez organ dowolności w zakresie oceny możliwości uchylenia decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Wojewoda rozpatrując zażalenie inwestora i materiał dowodowy nie dopatrzył się okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślił, że aktualnie brak jest rozstrzygnięcia sądu cywilnego w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia, bądź odmowy stwierdzenia zasiedzenia przez J. K. oraz L. K. części działki nr [..], na której projektuje się sporną inwestycję. Inwestor dysponuje istniejącym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. W dacie uzyskania pozwolenia na budowę inwestor posiadał zgodę jedynego prawnego właściciela - Gminy Miasta na realizację inwestycji, dlatego obecnie brak jest w ocenie Wojewody powodu uzasadniającego wstrzymanie wykonania uprawnień inwestora, wynikających z decyzji administracyjnej oraz uzależnienie realizacji inwestycji od przyszłego orzeczenia sądu cywilnego, którego brzmienie może też obejmować odmowę zasiedzenia ww. działki przez wnioskodawców. Podkreślił organ odwoławczy, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, wobec tego nie prowadzi do skutku, który można określić, jako niedający się odwrócić, bowiem jego odwrócenie zależy od możliwości technicznych inwestora. Zatem nie można przyjąć, że zrealizowanie inwestycji doprowadzi do skutków trudnych lub niemożliwych do odwrócenia. Reasumując podkreślił Wojewoda, że z materiału dowodowego nie wynika, aby istniało graniczące z pewnością prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji. Wobec tego brak jest przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Skargę na postanowienie Wojewody wniósł J. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 152 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że w sprawie nie zaistniały okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Nie zgodził się skarżący ze stanowiskiem Wojewody, że istnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej wymaga udowodnienia. Opierając się na przywoływanych orzeczeniach sądów administracyjnych wskazał skarżący, że ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nie może polegać na oparciu się na materiale dowodowym, a jedynie ma to być przekonanie organu. Nie podzielił skarżący także stanowiska co do tego, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym i nie prowadzi do skutku, który można określić jako nie dający się odwrócić i pozostający jedynie w gestii możliwości technicznych inwestora. Zdaniem skarżącego skutek znacznej szkody wywołanej wykonaniem decyzji winien zostać powiązany z kosztem nakładów niezbędnych do ewentualnego usunięcia skutku w postaci likwidacji obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga J. K. jako niezasadna podlegała oddaleniu. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody z dnia 21 marca 2017 r. uchylające postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 18 listopada 2016 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej z dnia 21 lipca 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi A. pozwolenia na budowę opisanej inwestycji, wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, wznowieniowym, toczącym się z wniosku J.K. i L. K. opartego na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest zatem przepis art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na wniosek strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Co do zasady, w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego należy podać okoliczności wskazujące na wystąpienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak wynika z treści postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 18 listopada 2016 r. przyczyną wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia 21 lipca 2015 r. było toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym z wniosku skarżącego i L. K., sygn. akt I [..], o stwierdzenie zasiedzenia części działki nr [..] stanowiącej własność Gminy Miasta i wskazanej w decyzji z dnia 21 lipca 2015 r. jako jedna z działek stanowiących teren inwestycji. Według Prezydenta, skoro istnieje prawdopodobieństwo zasiedzenia to istnieje duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Analiza przepisu art. 152 § 1 k.p.a. wskazuje na to, że w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji organ przedstawia okoliczności sprawy, które uprawdopodobniają uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc z uwzględnieniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Co do zasady ocena prawdopodobieństwa dotyczy zarówno możliwości zaistnienia podstawy wznowienia wskazanej we wniosku, jak i możliwości uchylenia badanej decyzji, wszystko w świetle dotychczas zebranego materiału dowodowego. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 456/14 (LEX nr 2108529), a sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, termin "okoliczności sprawy", zawarty w art. 152 § 1 k.p.a., jest terminem niedookreślonym, ale należy przez niego rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Natomiast użycie terminu "sprawa" w przywołanym przepisie oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło już albo następuje wznowienie. Przyjąć zatem należy, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie 152 § 1 k.p.a. Dlatego też podstawowym obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Interpretacja 152 § 1 k.p.a., z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, winna mieć charakter ścieśniający. Do zastosowania art. 152 k.p.a. wystarczy zatem wskazanie na prawdopodobieństwo, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji (por. R. Stankiewicz (w:) Komentarz, 2015, s. 768, za M. Jaśkowską i J. Wróblem, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego 2016 Lex-el). Na gruncie niniejszej sprawy Prezydent zakładając skuteczność wniosku o zasiedzenie jest przekonany o uchyleniu decyzji dotychczasowej. Stanowisko takie jest błędne, a uzasadnienie postanowienia o wstrzymaniu nie jest przekonywające dla zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. Zdaniem sądu sam fakt toczącego się postępowania przed sądem cywilnym w sprawie zasiedzenia, będącego co do skutku zdarzeniem przyszłym i niepewnym, oraz wyrażone przekonanie organu o możliwości uchylenia decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę nie wpływa na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia przedmiotowej decyzji w postępowaniu wznowieniowym. W tym kontekście trafne jest stanowisko Wojewody wyrażające się w stwierdzeniu, że postępowanie w sprawie zasiedzenia nie zostało zakończone na dzień rozstrzygnięcia o wstrzymaniu, a nadto inwestor dysponuje pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę i posiadał zgodę na realizacje inwestycji jedynego prawnego właściciela, którym pozostaje Gmina Miasta. Sąd również podziela stanowisko wyrażone przez Wojewodę co do tego, że wystarczające było jedynie uchylenie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, nie było zaś podstaw do szerszego orzeczenia wymaganego czy to przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czy art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na brzmienie art. 144 k.p.a., który wskazane przepisy nakazuje stosować odpowiednio. W ocenie sądu postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia 21 lipca 2015 r. dokonane przez organ pierwszej instancji nie opierało się na przesłance prawnej, jaką przewiduje art. 152 § 1 k.p.a. i dlatego zasadnie zostało ono wyeliminowane w toku instancyjnym. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrując się naruszenia prawa zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.