II SA/Gd 342/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 26 marca 2009 r., nr [...]. D. S. wystąpiła w dniu 26 lutego 2009 r. do Wójta Gminy W. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem H. S.. Do wniosku załączyła m.in. orzeczenie o zaliczeniu H. S. do lekkiego stopnia niepełnosprawności oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS całkowitej niezdolności .H. S. do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia 26 marca 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17, art. 20 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) Wójt Gminy W. odmówił przyznania D. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad H. S. oraz przyznania świadczenia w formie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Uzasadniając powyższa decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że przyczyną odmowy jest niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdził bowiem, że wnioskodawczyni nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego na męża, albowiem pozostaje on w związku małżeńskim. Od decyzji powyższej decyzji D. S. złożyła odwołanie zarzucając jej błędną interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazała, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 200 r., sygn. [...] orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 kwietnia 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, wskazując na treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśniło, że odwołująca się nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym wobec męża, gdyż obowiązek ten obciąża wyłącznie krewnych w linii prostej i rodzeństwo. Ponieważ w wyniku zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawiony został zapis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tejże ustawy wskazujący, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, brak było podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła D. S. wnosząc o ponowne rozpoznanie jej sprawy i powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie zaś z art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992, ze zm.). Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika bezsporny stan faktyczny tej sprawy, z którego wynikało, że skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi rezygnację z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, który orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS został zaliczony do osób całkowicie niezdolnych do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 32 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 223, poz. 1456), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59, z póżn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika zaś, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W tym miejscu niezbędnym jest wskazanie, że wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. [...] Trybunał Konstytucyjny, orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wprawdzie wyrok ten odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 17 października 2008 r., jednakże wywody tam zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) tej ustawy. Wprawdzie ten konkretny przepis nie został poddany kontroli Trybunału, jednakże jego wykładnia musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości. Poza tym przepis ten musi być interpretowany w taki sposób aby nie niweczyć skutku cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału. Mając na względzie powyższe uwagi podnieść należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku wyjaśnił, iż w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (sprzed nowelizacji) ma miejsce pominięcie legislacyjne, zawężające w sposób niezgodny z prawem i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z zatrudnienia, aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego osoba taka jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym. Wskazując na znaczenie usankcjonowanego prawnie obowiązku alimentacyjnego Trybunał stanął na stanowisku, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta powinna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nadto nawiązując do wcześniejszego wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 Trybunał zwrócił uwagę na okoliczność, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji (materialnej i faktycznej) ale także zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. Z uwagi na te oceny zawarte w wyroku Trybunału z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. [...]) ustawodawca w ostatniej nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych poszerzył krąg osób, które nabyły uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wobec konieczności sprawowania opieki nad innymi osobami poza dziećmi, wobec których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli osoby te legitymują się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału wskazano także, że stwierdzona została niekonstytucyjność jedynie art. 17 ust. 1 ustawy, gdyż tylko takie ramy kognicji Trybunału zostały zakreślone w rozpoznawanych sprawach, natomiast to do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków tego orzeczenia w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności zwrócono uwagę na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a tej ustawy. Wprawdzie powołany wyrok dotyczył konkretnego pytania prawnego lecz bezpośrednio dotyczy także zagadnienia prawnego istotnego dla oceny prawidłowości decyzji administracyjnych wydanych w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego, gdyż po wydaniu tego orzeczenia, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jak i z treści art. 23 i art. 27 tego Kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Z ugruntowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ten pogląd w pełni podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Łd 814/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009r. sygn. akt I SA/Wa 7/09; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 533/08 – wszystkie opublikowanie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, które w rozpoznawanej sprawie zastosowały organy orzekające w sprawie może być podstawą do twierdzenia, że w przypadku osób wymagających stałej opieki, które pozostają w związku małżeńskim, wyłączone zostało prawo ubiegania się o świadczenie dla osoby, która sprawuje nad nimi faktyczną opiekę, rezygnując z zatrudnienia. Takie rozumienie powołanego przepisu niweczyłoby możliwość przyznania świadczenia osobie, która sprawuje opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jak również przyznanie tego świadczenia dla drugiego małżonka. W ocenie Sądu taka interpretacja tego przepisu, zwłaszcza w kontekście uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. nie zasługuje na akceptację, bowiem takie literalne odczytywanie tego przepisu niweczyłoby skutki wyroku Trybunału w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. W tym przypadku art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować w taki sposób, że osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas przede wszystkim małżonka, który w takiej sytuacji uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Za poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009r. (sygn. akt I SA/Wa 7/09) stwierdzić bowiem należy, że rzeczywiste znaczenie normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego odczytywać należało w kontekście treści art. 17 ust. 1 tejże ustawy, bo tylko wówczas przepis ten stanowił logiczną i prawną całość. Wówczas bowiem świadczenie rodzinne przysługiwało matce, ojcu albo opiekunowi faktycznemu, którzy rezygnowali z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. W przypadku zaś zawarcia przez to dziecko związku małżeńskiego, umieszczenia go w rodzinie zastępczej, czy też placówce zapewniającej całodobową opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem uprawnienie rodziców albo opiekunów faktycznych z woli ustawodawcy wygasało. Jednakże po wydaniu wyroku przez Trybunał tak rozumiana istota i znaczenie omawianego unormowania musi ulec zmianie. Poszerzony został bowiem krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w stosunku do których omawiany przepis także będzie miał zastosowanie w razie zaistnienia przesłanek w nim określonych. Reasumując, w aktualnym stanie prawnym, zmienionym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. (sygn. [...]) okoliczność, iż skarżąca wystąpiła o świadczenie z uwagi na sprawowanie opieki nad mężem nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na pozostawanie, co jest oczywiste, męża w związku małżeńskim. Wykładnia sądowa, która została zastosowana w niniejszej sprawie, mając charakter wykładni operatywnej, powinna zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych (powoływany wyżej wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 533/08). Takiej wykładni sądowej w rozpoznawanej sprawie dokonał Sąd w odniesieniu do przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzje organu pierwszej instancji.