II SA/Gd 345/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody z dnia 16 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 21 lipca 2015 r. Prezydent Miasta udzielił A. pozwolenia na budowę stacji transformatorowej 15 kV wraz z powiązaniem linii kablowych SN i NN w rejonie ulic S., A. i K. w S., na działkach nr [..], nr [..], nr [..], nr [..]. Na skutek wniosków J. K. oraz L. K. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 23 września 2015 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone powyżej przywołaną decyzją ostateczną z dnia 21 lipca 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. We wnioskach o wznowienie wnioskodawcy powołali przesłankę określoną art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazali, że są właścicielami działki sąsiadującej z terenem inwestycji, a zostali pominięci jako strony postępowania. Granica pomiędzy działkami stanowiła kwestię sporną, a posadowienie inwestycji zostało zaplanowane tuż przy granicy. Podali, że przed Sądem Rejonowym, pod sygn. akt I [..], toczy się postępowanie cywilne o stwierdzenie zasiedzenia własności części działki nr [..], (będącej w istocie ogrodem użytkowanym przez obecnych właścicieli i ich spadkobierców, czyli wnioskodawców postępowania wznowieniowego), na której ma być zlokalizowana inwestycja objęta ww. wzruszaną decyzją ostateczną. W ocenie wnioskodawców okoliczność ta uzasadnia zawieszenie ww. postępowania administracyjnego. Prezydent Miasta ustalił, że fragment działki nr [..] objętej postępowaniem o zasiedzenie znajduje się w niewielkiej odległości od projektowanej m. in. na tej działce inwestycji, a nadto, że postępowanie dotyczące zasiedzenia nieruchomości jest nadal w toku i trwają czynności sądowe z udziałem biegłego geodety. Następnie postanowieniem z dnia 18 listopada 2016 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 21 lipca 2015 r. Inwestor nie zgadzając się z ww. postanowieniem, pismem z dnia 6 grudnia 2016 r. wniósł na nie zażalenie. Wojewoda rozpoznając zażalenie przywołał przepisy art. 138 § 1 i § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Wskazał, że w przypadku zażaleń odpowiednie zastosowanie znajduje także art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., regulujący rodzaje decyzji podejmowanych przez organ odwoławczy. W zakresie odnoszącym się do treści regulacji zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine - "... umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części..." - należy przyjąć jej odpowiednie stosowanie, co wprost wyrażać się będzie, w niektórych kategoriach spraw, w braku podstaw do jej zastosowania i możliwości umorzenia postępowania mimo uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia organu pierwszej instancji. Wystarczające będzie tylko wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Podkreślił organ drugiej instancji, że wniesienie zażalenia na postanowienie incydentalne w żadnym razie nie może prowadzić do wydania aktu merytoryczno- reformacyjnego, na podstawie którego nastąpiłoby umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Na poparcie tej tezy przywołał organ orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki NSA: z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09; z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1503/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 115/11). Podkreślił Wojewoda, że zawieszenie postępowania administracyjnego jest stanem wyjątkowym, w którym trwa stan zawisłości sprawy, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu i sprawa spoczywa bez biegu. Przepis art. 97 § 1 k.p.a. określa sytuacje, w których organ obowiązany jest zawiesić postępowanie z urzędu, a następnie podjąć je w przypadku ustąpienia przyczyn zawieszenia. Zgodne jest stanowisko doktryny i orzecznictwa, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco z tej przyczyny, że postępowanie administracyjne jako ciąg ustawowo uregulowanych czynności procesowych zmierza do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej, w określonych przepisami terminach. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zależność ta wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 347/08; wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07). Według Wojewody w niniejszej sprawie oczekiwanie na wydanie w nieprocesowym postępowaniu cywilnym prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia zasiedzenia przez J. K. oraz L. K. części działki nr [..], na której projektuje się sporną inwestycję, nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie wznowieniowe może bowiem podejmować czynności równolegle z czynnościami sądu cywilnego, prowadzącego postępowanie w sprawie zasiedzenia nieruchomości. Brak jest według Wojewody uzasadnienia dla wstrzymania toku postępowania w sprawie wznowienia postępowania o pozwoleniu na budowę i spoczywania sprawy bez biegu. Stwierdził organ odwoławczy, że brak orzeczenia w sprawie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi dla organu prowadzącego postępowanie wznowieniowe bezwzględnej przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 21 lipca 2015 r. Brak rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi "brakującego elementu" uniemożliwiającego organowi administracyjnemu wydanie decyzji w sprawie wznowienia. Prezydent na dzień dzisiejszy dysponuje pełnym materiałem dowodowym, niezbędnym do dalszego prowadzenia postępowania wznowieniowego i wydania na jego podstawie stosownej decyzji. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. K., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że zachodził brak podstaw prawnych lub faktycznych do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 21 lipca 2015 r. Kwestionując prawidłowość zaskarżonego postanowienia wskazał skarżący, że kwestia zasiedzenia nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego uzależniony jest wynik postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zdaniem sądu skarga J. K. nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma kwestia, czy pomiędzy postępowaniem nadzwyczajnym – wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 21 lipca 2015 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. pozwolenia na budowę stacji transformatorowej 15 kV wraz z powiązaniem linii kablowych SN i NN w rejonie ulic S., A. i K. w S. na działkach nr [..], nr [..], nr [..], nr [..], a toczącym się postępowaniem przed Sądem Rejonowym, sygn. akt [..], w sprawie zasiedzenia części działki nr [..] (będącej własnością gminy) występuje zależność tego rodzaju, która uniemożliwia prowadzenia postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania z tej przyczyny jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się kwestię prawną, która nie została prawomocnie przesądzona na drodze administracyjnej lub sądowej, a która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy istnieje bezpośrednia zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jednocześnie bez rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu w sprawie głównej. W wyroku NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92 (w ślad za Komentarzem do Kodeksu Postępowania Administracyjnego Piotra Przybysza, wydanie 11, LexisNexis Warszawa 2014, str. 297) wyrażono pogląd, że treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do właściwości innego organu lub sądu i może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1699/14, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl i LEX-el). Zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyrażać się musi w istnieniu takiego związku przyczynowego, który bezwzględnie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (tak w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 455/15, dostępnym w CBOSA). Sąd podziela utrwalone w tym względzie poglądy judykatury i zauważa, że niewątpliwie jako kryterium badania w niniejszym postępowaniu wznowieniowym, przyjmując istnienie przesłanki wznowieniowej, pozostaje ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu spór o charakterze cywilnoprawnym między skarżącym a gminą, dotyczący prawa do nieruchomości – części działki nr [..], nie jest, jak trafnie ocenił Wojewoda, zagadnieniem wstępnym w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji przewidzianej m.in. na tej działce, ponieważ na dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, jak i na dzień wydania decyzji ostatecznej w tym przedmiocie, inwestor dysponował niepodważalnym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nietrafne są wobec powyższego zarzuty skargi skoncentrowane na naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez przyjęcie braku podstaw faktycznych lub prawnych do zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego. Chybione są argumenty skargi opierające się na stanowisku zawartym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 13/16. Przede wszystkim wyrok ten zapadł w innych okolicznościach, gdzie zagadnienie prejudycjalne, jakim byłoby toczące się postępowanie w sprawie zasiedzenia, rozważane było na tle postępowania administracyjnego legalizacyjnego, prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Z uwagi na treść art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i obowiązek przedstawienia przez samowolnego inwestora oświadczenia o prawie do posiadania nieruchomości na cele budowlane w celu legalizacji, kwestia zasiedzenia może mieć charakter prejudycjalny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się więc z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wskazanego wyroku i przytoczonym w skardze, że w takich okolicznościach kwestia zasiedzenia nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane mogłaby być zagadnieniem wstępnym. Niemniej zdanie z uzasadnienia wskazanego wyroku zamieszczone w skardze wyrwane został z kontekstu, a WSA w Krakowie orzekał w innej sprawie administracyjnej. Z taką jak opisana sytuacją mnie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ inwestor A. posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jak wynika z akt administracyjnych do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dołączył oświadczenie o prawie do posiadania nieruchomości na cele budowlane. Nadto niewątpliwie działka nr [..] zarówno w dacie złożenia tego oświadczenia jak i na dzień ostateczności decyzji dotychczasowej, a także skarżonego rozstrzygnięcia pozostaje w całości własnością gminy S. W konsekwencji kontrolowane postanowienie uchylające postanowienie z dnia 18 listopada 2016 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego jest prawidłowe. Sąd również podziela stanowisko wyrażone przez Wojewodę co do tego, że wystarczające było jedynie uchylenie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, nie było zaś podstaw do szerszego orzeczenia wymaganego czy to przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czy art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na brzmienie art. 144 k.p.a., który wskazane przepisy nakazuje stosować odpowiednio. W ocenie sądu postanowienie o zawieszeniu niniejszego postępowania administracyjnego dokonane przez organ pierwszej instancji nie opierało się na przesłance prawnej, jaką przewiduje art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i dlatego zasadnie zostało ono wyeliminowane w toku instancyjnym. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrując się naruszenia prawa zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.