II SA/Gd 355/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 13 marca 2025 r., nr NSP-VIII.7581.1.38.2024.PG w przedmiocie udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii elektroenergetycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia 17 stycznia 2024 r., nr GK.6821.10.3.2023.AB, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej D. K. kwotę 1.160 (jeden tysiąc sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 13 września 2023 r. "E." S.A. (dalej: "Inwestor"), na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", wystąpiła do Starosty Nowodworskiego (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") o zobowiązanie właścicieli nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], gmina O., do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z remontem i konserwacją urządzeń nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania energii elektrycznej, tj. wymiany słupów i przewodów w istniejącej linii napowietrznej nn. Pismem z 25 września 2023 r. Starosta, na podstawie art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 124b u.g.n., zawiadomił o wszczęciu na wniosek Inwestora postępowania w sprawie o zobowiązanie właściciela do udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1,7679 ha, obręb [...], w celu wykonania czynności związanych z remontem i konserwacją urządzeń nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania energii elektrycznej, tj. wymiany słupów i przewodów w istniejącej linii napowietrznej nn. Powyższe pismo zostało skierowane do D. K. (dalej: "Skarżąca"), J. K. i pełnomocnika Inwestora. Decyzją z 17 stycznia 2024 r. Starosta, na podstawie art. 124b ust. 1u.g.n., zobowiązał W. K. i D. K. do udostępnienia części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1,7679 ha, obręb [...], w celu wykonania czynności związanych z remontem i konserwacją urządzeń nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania energii elektrycznej, tj. wymiany słupów i przewodów w istniejącej linii napowietrznej nn w zakresie prac ujętych w pkt 2 oraz o powierzchni wyznaczonej w pkt 3 (pkt 1); wskazał, że zakres prac obejmuje wymianę trzech słupów (nr 301, 302 i 303) oraz przewodów o długości 169 m w odcinku linii napowietrznej nn 0,4 kV; udostępnienie nieruchomości polega na umożliwieniu wstępu osobom upoważnionym przez Inwestora na teren działki nr [...] w celu przeprowadzenia remontu linii napowietrznej 0,4 kV (pkt 2); wskazał, że powierzchnia działki, która podlega udostępnieniu w celu wykonania prac, zostaje wyznaczona na stanowiącej załącznik do decyzji mapie wykonanej przez wnioskodawcę i obejmuje 680 m2 (pkt 3); wskazał, że obowiązek udostępnienia nieruchomości ustanawia się na okres 14 dni od dnia zajęcia nieruchomości (pkt 4); wskazał, że Inwestor jest zobowiązany do przywrócenia terenu wyznaczonego do udostępnienia do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac budowlanych, a w przypadku, gdyby stało się to niemożliwe albo spowodowałoby to nadmierne trudności lub koszty, do uzgodnienia z właścicielami nieruchomości odszkodowania za powstałe szkody oraz za udostępnienie części nieruchomości w terminie 30 dni od dnia, kiedy upłynął termin udostępnienia części działki; odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód; jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (pkt 5); wskazał, że za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności opisanych w pkt 2 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a Inwestorem; jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, strony są zobowiązane do zinwentaryzowania powstałych szkód oraz złożenia wniosku do Starosty o ustalenie wysokości odszkodowania za poniesione szkody w terminie 60 dni od dnia zakończenia prac budowlanych, nie krótszym jednak niż 30 dni od dnia, kiedy upływa termin udostępnienia części nieruchomości (pkt 6); wskazał, że obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym mowa w pkt 1, podlega egzekucji administracyjnej (pkt 7); na podstawie art. 124b ust. 2a u.g.n. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 8). Decyzja została skierowana do J. K. i pełnomocnika Inwestora. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu D. K. zarzuciła m.in., że całe postępowanie było prowadzone z pominięciem W. K. - współwłaściciela działki nr [...], co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., a także stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z 13 marca 2025 r. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") uchylił w całości decyzję Starosty z 17 stycznia 2024 r. i orzekł o zobowiązaniu współwłaścicieli nieruchomości, D. K. i W. K., oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gmina O., do udostępnienia Inwestorowi części tej nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej nn-0,4 kV, poprzez wymianę istniejących trzech słupów: 2xŻN-10, ŻN-9, ŻN-9 na słupy nowe: E 12/25, E 12/4,3, E 12/12 oraz wymianę istniejących przewodów 4xAL 50 na przewody nowe AsXSn 4x95 o długości 169 m. Powierzchnia zajęcia na czas wykonywania ww. prac wynosić będzie łącznie 680 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 stanowiącym integralną część decyzji. Ponadto, okres zobowiązania do udostępnienia nieruchomości wynosi 8 dni roboczych od dnia jej zajęcia przez upoważniony podmiot. Przez zajęcie nieruchomości rozumie się podjęcie pierwszej faktycznej czynności na gruncie związanej z remontem linii elektroenergetycznej. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść art. 124b u.g.n. wskazując następnie, że regulację tę można zastosować w przypadku, gdy zostaną spełnione kumulatywnie dwie przesłanki: 1) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami lub usuwaniem awarii wymienionych we wskazanej normie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń oraz usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów; 2) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża na takie udostępnienie zgody. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Wojewoda stwierdził, że powyższe przesłanki zostały spełnione. W ocenie organu odwoławczego planowane przez Inwestora prace stanowią remont linii napowietrznej 0,4 kV, bowiem parametry techniczne linii oraz miejsce posadowienia słupów nie ulegną zmianie. Podniesiono, że wymiana słupów na wyższe i masywniejsze, a przewodów na przewody o większej średnicy wynika z zastosowania nowszych technologii dostosowanych do obowiązujących norm. Wojewoda podkreślił, że remont ten jest wypełnieniem obowiązku operatora sieci przesyłowej, polegającego na utrzymaniu niezawodności funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, przy czym istniejąca linia napowietrzna zachowa dotychczasowy przebieg i parametry techniczne. Zdaniem Wojewody również druga przesłanka z art. 124b u.g.n. została w niniejszej sprawie spełniona. W ocenie organu odwoławczego o braku wyrażenia zgody przez właścicieli nieruchomości świadczy dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy, z której wynika, że strony próbowały dojść do porozumienia, poprzez różne opcje: przebudowa linii napowietrznej na linię kablową podziemną, czy zawarcie odpłatnej służebności przesyłu w ramach planowanej inwestycji - jednak oczekiwania obu stron okazały się odmienne. Wojewoda zwrócił uwagę, że art. 124b u.g.n. nie formalizuje procedury przeprowadzania rokowań, do złożenia wniosku wystarczające jest wykazanie, że do porozumienia między stronami nie doszło. Organ odwoławczy podniósł, że skoro negocjacje w niniejszej sprawie trwały od 2022 r. złożenie wniosku przez Inwestora było zasadne. Odnosząc się do zarzutu, że Starosta pominął stronę postępowania, tj. W. K., bowiem do akt sprawy nie złożono pełnomocnictwa dla radcy prawnego J. K. uprawniającego do reprezentowania w niniejszym postępowaniu W. K., Wojewoda wskazał, że w aktach pierwszej instancji przekazanych do organu odwoławczego znajduje się uwierzytelniona kopia pełnomocnictwa z 19 września 2022 r. dla radcy prawnego J. K. do reprezentowania W. K. Organ odwoławczy wskazał, że uznał je w niniejszym postępowaniu, kierując pisma do obu stron postępowania na adres pełnomocnika J. K. Wojewoda zaznaczył, że składając do organu odwoławczego wyjaśnienia, czy pisma w sprawie, radca prawny J. K. nie podniósł, iż nie występuje w sprawie jako pełnomocnik W. K., zatem uznano, że pełnomocnictwo z 19 września 2022 r. pozostaje w mocy. W skardze na decyzję organu odwoławczego D. K., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w pierwszej kolejności zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.), bowiem postępowanie w obu instancjach zostało w całości przeprowadzone z pominięciem współwłaściciela nieruchomości W. K., o czym organ był zawiadamiany przez Skarżącą. Ponadto zarzucono naruszenie: 1. art. 124b § 1 u.g.n. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zastosowania tego przepisu, tj.: a) planowane przez Inwestora czynności, tj. wymiana trzech słupów i przewodów o długości 169 m w odcinku linii elektroenergetycznej w istocie stanowią budowę (ewentualnie przebudowę) urządzeń przesyłowych, a nie ich remont, zatem wykraczają poza cel udostępnienia nieruchomości określony w tym przepisie, b) nie została wykazana przesłanka braku zgody właścicieli nieruchomości na jej udostępnienie, w szczególności Inwestor uzyskał ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości - linii podziemnej analogicznej do linii nadziemnej objętej niniejszą sprawą, 2. art. 124b ust. 1 i 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 oraz art. 11 u.g.n. poprzez: a) wykroczenie poza zakres żądania Inwestora i uzasadnioną potrzebę - określenie w decyzji, że obowiązek udostępnienia nieruchomości ma trwać 8 dni roboczych, podczas gdy we wniosku wskazano, że czas potrzebny na wykonanie prac wynosi 8 dni kalendarzowych (vide załącznik do wniosku - Opis planowanej inwestycji), b) nieokreślenie terminu początkowego i końcowego okresu, w którym nieruchomość ma zostać udostępniona Inwestorowi na 8 dni, c) sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy, bez wyjaśnienia sposobu ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, zwłaszcza porównywalności linii elektroenergetycznych, 3. art. 116 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 119 ust. 1 pkt 4 i 5 u.g.n., art. 124b u.g.n. oraz art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przy nieusuniętym braku formalnym wniosku w postaci niezałączenia odpisu księgi wieczystej nieruchomości objętej sprawą, co miało istotny wpływ na jej wynik, bowiem uniemożliwiło poprawne ustalenie wszystkich właścicieli nieruchomości oraz osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości; 4. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ds. elektroenergetyki, w tym budowy sieci, w przedmiocie parametrów użytkowych i technicznych sieci elektroenergetycznej istniejącej oraz planowanej na nieruchomości Skarżącej oraz zakresu różnic między nimi, w tym różnic w rozmiarach słupów, ich fundamentów, parametrach przewodów, możliwościach w zakresie przesyłu energii elektrycznej oraz wartości generowanego pola elektromagnetycznego, w sytuacji, gdy ustalenie powyższych okoliczności było istotne dla sprawy (zwłaszcza ze względu na sprzeczne interesy stron), zaś stopień skomplikowania tych zagadnień wymagał wiadomości specjalnych, których organ nie posiadał, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcia, że prace objęte wnioskiem mieszczą się w definicji remontu, 5. art. 7, art, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: a) błędne ustalenie, że W. K. brał czynny udział w niniejszej sprawie, w szczególności był reprezentowany przez pełnomocnika, b) błędne przyjęcie, że J. K. nie podnosił, iż nie występuje w sprawie jako pełnomocnik W. K., c) błędne ustalenie, że planowane przez Inwestora czynności, tj. wymiana trzech słupów i przewodów o długości 169 m w odcinku linii elektroenergetycznej, stanowią remont urządzeń przesyłowych, podczas gdy w istocie obejmują budowę (ewentualnie przebudowę) tych urządzeń, d) sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym przyjęcie, że parametry istniejącej i planowanej linii elektroenergetycznej nie różnią się, e) nieprzeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia parametrów użytkowych oraz technicznych istniejącej i projektowanej linii elektroenergetycznej, mimo że Skarżąca w wiarygodny sposób zakwestionowała deklaracje Inwestora w tym zakresie, f) błędne ustalenie, że Inwestor wykazał, iż brak jest zgody właścicieli nieruchomości w rozumieniu art 124b ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n., g) pominięcie w ustaleniach faktycznych, że równolegle toczyło się i zakończyło postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości w postaci analogicznej linii podziemnej, zatem Inwestor może uzyskać dostęp do nieruchomości poza niniejszym postępowaniem, h) wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem w sytuacji, gdy Inwestor nie wykonał w pełni zobowiązania Wojewody z 3 października 2024 r.; 6. art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej i pozbawienie stron rozpoznania sprawy przez dwie instancje, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy, zwłaszcza rozmiaru i rodzaju uchybień, których dopuścił się Starosta, oraz zakresu postępowania wyjaśniającego, które wymagało uzupełnienia, konieczne było wydanie decyzji kasacyjnej; 7. art. 238 § 1 k.p.a. poprzez nieokreślenie w decyzji sposobu, w jaki została załatwiona skarga z 18 lutego 2024 r. wniesiona przez Skarżącą w trybie art. 227 i art. 229 pkt 2 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu wpisu od skargi w kwocie 200 zł. Wniesiono również o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, tj. kopii decyzji Wójta Gminy Ostaszewo z 4 lipca 2024 r. oraz kopii decyzji Kolegium z 25 lutego 2025 r. - na okoliczność nie wykazania przez Inwestora, aby brak było zgody właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 124b u.g.n. oraz na okoliczność zasadności skargi. Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 4 sierpnia 2025 r. Inwestor, wnosząc o oddalenie skargi, podniósł, że oczywiste jest, iż J. K. reprezentował w postępowaniu oboje współwłaścicieli nieruchomości. W tym zakresie wskazano, że w aktach postępowania znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez W. K. radcy prawnemu J. K. Zwrócono również uwagę, że pełnomocnik reprezentował też W. K. w podobnym postępowaniu, które dotyczyło tej samej nieruchomości i toczyło się przed Starostą - zakończone umorzeniem postępowania decyzją z 5 grudnia 2022 r. Pełnomocnik reprezentował tez W. K. w postępowaniu przed Wójtem Gminy Ostaszewo zakończonym decyzją z 4 lipca 2024 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto pełnomocnik radca prawny J. K. w tracie postępowania przed Starostą i przed Wojewodą nigdy kategorycznie nie oświadczył, że nie jest pełnomocnikiem W. K. Oświadczenia takiego nie złożył pomimo kierowania do niego pism jako do pełnomocnika współwłaścicieli nieruchomości, czy wprost określania go mianem pełnomocnikiem W. K. i D. K. na rozprawie administracyjnej, która odbyła się 8 stycznia 2024 r. W piśmie procesowym z 25 września 2025 r. działający w charakterze uczestnika postępowania W. K. oświadczył, że w całości popiera skargę. Wskazał również, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym przed Starostą i Wojewodą - nie był zawiadamiany o jego wszczęciu, przebiegu ani o wydaniu decyzji. W. K. podkreślił, że w toku tego postępowania nie był też reprezentowany przez pełnomocnika (zwłaszcza przez radcę prawnego J. K.). W. K. podał, że pismem z 18 kwietnia 2025 r. wystąpił do Wojewody o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z 13 marca 2025 r., który postanowieniem z 6 sierpnia 2025 r. wznowił postępowanie w tym przedmiocie. Do pisma procesowego z 8 stycznia 2026 r. W. K. dołączył decyzję Wojewody z 30 października 2025 r., którą organ ten stwierdził, że decyzja Wojewody z 13 marca 2025 r. została wydana z naruszeniem prawa. W. K. podał, że od decyzji tej wniósł odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 13 marca 2025 r. uchylająca w całości decyzję Starosty Nowodworskiego z 17 stycznia 2024 r. i orzekająca o zobowiązaniu współwłaścicieli nieruchomości, tj. D. K. i W. K., oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gmina O., do udostępnienia E. S.A., części tej nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej nn-0,4 kV, poprzez wymianę istniejących trzech słupów: 2xŻN-10, ŻN-9, ŻN-9 na słupy nowe: E 12/25, E 12/4,3, E 12/12 oraz wymianę istniejących przewodów 4xAL 50 na przewody nowe AsXSn 4x95 o długości 169 m. W decyzji tej Wojewoda wskazał, że powierzchnia zajęcia na czas wykonywania ww. prac będzie wynosić łącznie 680 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 stanowiącym integralną część decyzji. Wojewoda wskazał również, że okres zobowiązania do udostępnienia nieruchomości wynosi 8 dni roboczych od dnia jej zajęcia przez upoważniony podmiot, zaś przez zajęcie nieruchomości rozumie się podjęcie pierwszej faktycznej czynności na gruncie związanej z remontem linii elektroenergetycznej. Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem wydanych w sprawie decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę orzekania dla wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi art. 133 § 1 in principio P.p.s.a., z którego wynika, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku przeprowadzonego przez te organy postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodać należy, że sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z 31 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1664/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika bowiem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 763/12). W piśmiennictwie wskazuje się, że pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). Z kolei w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi powinny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych (zob. wyroki: WSA we Wrocławiu z 29 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 306/18 i WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 400/18). Z powyższego wynika, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji publicznej i strony postępowania czynności prawnych, a także wszelkie dowody, które dają możliwość zweryfikowania twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. W związku z tym akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane przez organ do Sądu wraz ze skargą, w celu poddania ich kontroli sądowej - powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Innymi słowy, akta administracyjne przedkładane sądowi administracyjnemu powinny obrazować cały tok postępowania w danej sprawie przed organem tak pierwszej, jak i drugiej instancji. Ze względu na kontrolne funkcje wojewódzkiego sądu administracyjnego może on dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, bowiem sąd ten nie może w tym zakresie wyręczać organu administracji. W związku z tym sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym przez organy materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Z przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika zatem zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, gdyż mogłoby to skutkować naruszeniem tego przepisu, przyjmując jakiś fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że akta organu pierwszej instancji to dwa zbiory dokumentów, które nie są ponumerowane, nie zawierają również metryki. Tymczasem, zgodnie z art. 66a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) w aktach sprawy zakłada się metrykę sprawy (§ 1). W treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów określających te czynności (§ 2). Metryka sprawy, wraz z dokumentami do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana (§ 3). Wskazanie na dostrzeżone powyżej uchybienia przepisom postępowania przez organ pierwszej instancji (i ich zaakceptowanie przez organ odwoławczy) było konieczne, albowiem w dalszej części rozważań Sąd kilkukrotnie posłuży się sformułowaniem "najprawdopodobniej", nie mając pewności, co było podstawą ustaleń Starosty. Odwołując się do poszczególnych dokumentów Sąd nie będzie mógł również wskazać, pod jaką kartą akt dokumenty te się znajdują, albowiem - jak już wyżej wskazano - akta sprawy organu pierwszej instancji nie są ponumerowane i nie zawierają metryki. Taki sposób procedowania Starosty nie jest akceptowalny z punktu widzenia nie tylko wskazanych powyżej norm k.p.a., ale także z punktu widzenia obowiązku działania organów administracji na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), obowiązku prowadzenia postępowania mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Z przytoczonej regulacji wynika, że adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 124b u.g.n. jest właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie omawianej regulacji jest prawidłowe ustalenie adresata decyzji kończącej to postępowanie. Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że po wpłynięciu wniosku Inwestora z 13 września 2023 r. Starosta nie podjął samodzielnie żadnych czynności mających na celu ustalenie, kto jest właścicielem wskazanej we wniosku działki nr [...] w O. Najprawdopodobniej organ pierwszej instancji oparł się w tym zakresie na dokumentacji dołączonej przez Inwestora, wśród której znajdował się m.in. uproszczony wypis z rejestru gruntów z 21 kwietnia 2022 r. Z dokumentu tego wynika, że współwłaścicielami działki nr [...] w O. są: D. K. (w 3/4) i W. K. (w 1/4). Pierwszą czynnością, jaką podjął w sprawie Starosta było sporządzenie zawiadomienia z 25 września 2023 r. o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zawiadomienie to zostało skierowane do M. M. (pełnomocnika Inwestora, zgodnie z załączonym do wniosku pełnomocnictwem), do D. K. i do J. K. Nie wiadomo, dlaczego organ pierwszej instancji skierował ww. zawiadomienie do J. K. Najprawdopodobniej Starosta uznał, że J. K. jest pełnomocnikiem D. K. (bądź obojga współwłaścicieli działki nr [...]). Organ pierwszej instancji mógł sugerować się w tym zakresie pełnomocnictwami, które do swojego wniosku załączył Inwestor. Chodzi tu o pełnomocnictwa: z 17 grudnia 2015 r. ("Pełnomocnictwo procesowe ogólne") udzielone J. K. przez W. K., z 19 października 2015 r. ("Pełnomocnictwo procesowe ogólne") udzielone J. K. przez D. K. i z 19 września 2022 r. ("Pełnomocnictwo") udzielone J. K. przez W. K. Należy jednak zauważyć, że są to jedynie kserokopie pełnomocnictw, które pełnomocnik Inwestora (ponownie) najprawdopodobniej mógł pozyskać z innych toczących się pomiędzy tymi stronami postępowań. Tymczasem, zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Kategoryczne brzmienie przytoczonej wyżej regulacji nie pozostawia żadnych wątpliwości, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa. Istnienia pełnomocnictwa nie można przy tym domniemywać i dopiero od momentu zawiadomienia organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2832/18). Oznacza to, że aby pełnomocnictwo mogło wywrzeć skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione. Informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu i w myśl obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. To wola strony decyduje o tym, czy w konkretnym postępowaniu administracyjnym będzie reprezentowana przez pełnomocnika, zaś wola ta powinna być wyraźnie zakomunikowana poprzez dołączenie do akt sprawy udzielonego pełnomocnictwa. Organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do zastępowania strony w tym zakresie, nawet gdy posiada wiedzę o ustanowieniu przez stronę pełnomocnika do wszystkich spraw w innym wcześniej toczącym się postępowaniu. Obowiązek doręczenia pism pełnomocnikowi istnieje dopiero od momentu doręczenia organowi dokumentu pełnomocnictwa. Organ na podstawie art. 32 k.p.a. nie ma podstaw do zastąpienia pełnomocnika w realizacji obowiązku wynikającego z art. 33 § 3 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 14 maja 2019 r. sygn. akt I GSK 223/19, wyrok WSA w Łodzi z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 403/21). Według ugruntowanego w judykaturze stanowiska należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu (art. 33 § 2 k.p.a.). Organ musi zostać zatem zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie, np. przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a., należy przy tym rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Strona od momentu wszczęcia postępowania może ustanowić w nim pełnomocnika. W razie gdy strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), pełnomocnik jest obowiązany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z tych spraw. Złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt jednej z wielu spraw prowadzonych przez ten organ, nawet gdy będzie to pełnomocnictwo ogólne, nie zwalnia pełnomocnika z obowiązku załączenia oryginału lub poświadczonej urzędowo kopii takiego dokumentu do akt kolejnej sprawy. Pełnomocnictwo udzielone w jednym postępowaniu nie wywołuje skutku w każdym postępowaniu prowadzonym z udziałem strony nawet w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość podmiotowa po stronie organu właściwego do prowadzenia sprawy. Należy to odnieść także do sytuacji, gdy pełnomocnictwo składa do akt także strona. Jednakże dla przejrzystości postępowania administracyjnego organ może, a nawet powinien wyjaśnić, gdy akta administracyjne są wspólne dla kilku postępowań, czy wolą strony jest również, aby pełnomocnik reprezentował stronę także w tym konkretnym postępowaniu prowadzonym przez organ (zob. wyroki NSA: z 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 690/12, z 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 599/08 i z 24 października 2007 r. sygn. akt II FSK 1217/06). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy jako nieprawidłowe należy ocenić postępowanie Starosty, który - nie dysponując oryginałem lub urzędowo poświadczonym odpisem pełnomocnictw - zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierował do J. K., przyjmując, że jest on pełnomocnikiem współwłaścicieli działki nr [...]. Organ pierwszej instancji oparł się w tym zakresie na kserokopiach pełnomocnictw ogólnych dołączonych przez Inwestora do swojego wniosku, co w świetle powyższych uwag było nieprawidłowe. Nie wiadomo przy tym, dlaczego zawiadomienie z 25 września 2023 r. zostało skierowane zarówno do J. K. (jako pełnomocnika D.K.) i do D. K. Skoro organ pierwszej instancji ustalił (na podstawie kserokopii uproszczonego wypisu z rejestru gruntów), że współwłaścicielami działki nr [...] w O. są D. K. i W.K., to zainicjowane wnioskiem Inwestora postępowanie powinien był prowadzić z udziałem obojga współwłaścicieli, w szczególności zapewnić im czynny udział w każdym jego stadium (art. 10 § 1 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że oryginał uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu J.K. przez D. K. został załączony do pierwszego pisma w sprawie przed Starostą, tj. pisma z 2 listopada 2023 r., o czym uczyniono wyraźną wzmiankę w jego treści. Próżno natomiast szukać podobnego pisma i informacji w odniesieniu do pełnomocnictwa rzekomo udzielonego radcy prawnemu J.K. przez W. K. Powyższe prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z pominięciem W. K., co stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że powyższą okoliczność, tj. przeprowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie bez udziału jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, przyznał Wojewoda wydając w dniu 30 października 2025 r. decyzję stwierdzającą, że decyzja tego organu z 13 marca 2025 r. została wydana z naruszeniem prawa. Na s. 5 decyzji z 30 października 2025 r. Wojewoda stwierdził: "Zatem, należy uznać, iż Pan W. K. nie brał udział w sprawie, nie ze swojej winy". Z powyższych powodów Sąd za przedwczesną uznał wypowiedź odnośnie do meritum sprawy, tj. prawidłowości zastosowania przez organy art. 124b u.g.n., gdyż postępowanie powinno zostać powtórzone z udziałem W. K., któremu należy zapewnić możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, możliwość składania wniosków dowodowych, oświadczeń i wyjaśnień. Wytyczne sądu, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., mają moc wiążąca dla organów i sądu ponownie rozpatrującego sprawę. Związanie organów oceną prawną stanu faktycznego sprawy nie byłoby uzasadnione wobec braku udziału W. K. w prowadzonym postępowaniu i braku możliwości zajęcia przez niego stanowiska w sprawie. Końcowo Sąd wyjaśnia, że z uwagi na opisane wyżej uchybienia również stan faktyczny niniejszej sprawy został opisany we wstępnej części uzasadnienia w sposób ograniczony do kwestii pominięcia W. K. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 1.160 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (960 zł). Przyznając pełnomocnikowi Skarżącej wynagrodzenie w podwójnej wysokości Sąd uwzględnił zarówno charakter niniejszej sprawy, jak i nakład pracy pełnomocnika, w tym m.in. stawiennictwo na rozprawie.[pic]